财政法概述

第一节　财政法概述

一、 财政的概念和宏观调控作用

1．财政的概念

财政是指国家为实现社会公共利益、管理国家事务职能的需要，运用公权无偿地参与社会产品的收入与分配，取得、使用和处分公共资源与资产行为的总称。简单地讲，财政就是国家将社会财富“取之于民而用之于民”的过程。

国家依法实施财政行为的目的在于满足社会公共利益的需要和保证政府的正常运转，财政行为的本质是一种实现公权的过程。

2．财政的宏观调控作用

历史上，财政的主要作用在于维持政府的有效运转，保证国家职能的实现。但在市场经济条件下，财政在宏观调控领域的作用日益突出，主要集中表现在以下几个方面：

（1）合理配置社会资源。各国政府通过税收、预算、国债、政府采购等财政手段的运用，实现市场经济条件下各类自然资源和社会财富的合理配置，避免因市场失灵所导致的资源和财富的过度集中和浪费。合理配置资源的法律内涵就是保障自然资源和社会财富按照全社会的公共利益进行公平分配。

（2）公平调节收入分配。财政活动通过收入和分配两个环节实现了社会收入的再分配。在这一过程中，调节收入分配的不是市场竞争规则，而是国家财政活动。财政是一种干预、修正市场分配不足，具有宏观分配调整的作用。

（3）稳定宏观经济运行。在市场经济条件下，政府为保持宏观经济的稳定健康运行，运用各项财政政策，安排各项社会支出与社会资源分配，进而影响宏观经济的运行，使得财政的宏观调控职能显得尤为突出。

二、 财政法与财政关系

财政法是调整财政关系的法律规范的总称。具体来讲，财政法是规定一个国家财政制度的组成结构、确定本国财政运行基本原则的法律规范的总称。

不同于一般民间公司企业以及家庭的财产运作，财政运行具有非常明显的公共色彩和公益属性，各国财政法律都严格规定了财政运行的基本原则和范围。例如，日本《财政法》第4条就规定：“原则上禁止发行公债，但公共事业费用支出以及建设公债的发行不在此列。”同时，为弥补成文法的不足，各国财政法也将财政民主、预算年度独立以及均衡财政等作为财政法的基本原则，以确保财政法的经济法属性。

财政关系是指在财政收支划分、财政收支实施以及财政收支管理和监督过程中形成的社会关系。具体来讲，首先，财政关系是一种具有经济内容的社会关系，直接体现为社会利益分配关系；其次，财政关系的一方主体必然是政府，这也是财政法具有公法特点的最主要原因；最后，财政关系兼具经济基础与上层建筑双重属性，这一点决定了财政法的调控方法或者实现机制方面的特点。

三、 财政法的体系

一般认为，财政法的体系包括以下主要法律部门：

（1）财政收支划分与转移支付法。财政收支划分与转移支付法是调整中央与地方政府、地方各级国家机关之间在财政收支过程中形成的财政收支管理职权和职责关系，以及财政转移支付过程中形成的权利义务关系的法律规范的总称。

（2）预算法。预算法是调整预算编制、审批、执行、财政预算的决算以及财政外资金的监管关系的法律规范的总称。

（3）政府采购法。政府采购法又称为公共采购法，是调整、规范政府进行各类商品和服务采购行为的法律规范的总称。

（4）国家公债法。国家公债简称国债，是中央政府以国家信用为基础，向社会公众筹集资金而形成的债权债务关系。国家公债法（国债法）是调整国家在国债的发行、流通、转让、使用、偿还和管理等过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。

四、 财政法的基本原则

1．财政法定原则

财政法定原则又称为财政法治原则，包括两层含义：首先，国家的财政权（包括财政收入权和财政支出权）的内容、范围等均须由宪法、法律进行规定，即财政权的内容法定；其次，国家独享财政权并依照法律规定的条件、程序行使财政权，从事各项财政活动，即财政权的行使法定，具体表现为财政职权法定、财政收支程序法定、财政收支主体法定以及收支形式法定等。财政法定原则是现代宪政国家文明行宪的前提，也是确保国家财政权与国民财产权有效区别以及平衡二者关系的调节器。

2．财政分权原则

财政分权原则是指将国家财政权在中央和地方之间以及各部门之间进行有效分散和划分，并在分权的基础上实现对财政权权限的限制，以避免国家财政权对国民财产权的过分干预和影响。财政分权主要包括纵向财政分权和横向财政分权，纵向财政分权主要是指在中央和地方政府之间如何划分财政权，并限定其各自行使的范围；而横向财政分权则是指在同一级国家机关之间对财政权的划分，如财税立法权、预算审批权、国债/地方公债发行权等。^[1]财政分权原则不仅在单一制国家适用，在实行联邦制的国家也同样适用。

资料卡

财政联邦主义

财政联邦制是源自联邦制国家的一种财政分权制度，是西方学者借用联邦制概念提出的一个经济学概念，是对财政分权理论的一种形象概括。现在，财政联邦制已泛指在不同类型国家（包括单一制、联邦制等）中，各级政府分享财政收入和划分支出的制度体系。财政联邦主义则是一种关于财政联邦制的理论学说，该理论的核心在于强调中央政府与地方政府之间的财政分权，即给予地方政府一定的税收权力和支出责任，并允许地方政府自主决定其预算支出规模与结构。但是传统的财政联邦主义理论并不能完全套用于我国，许多学者认为我国的财政关系属于市场维护型联邦主义。

3．财政收支平衡原则

财政收支平衡原则不仅仅是一项经济原则，也是一项法律原则。作为法律原则的财政收支平衡原则是指国家通过立法明确在财政年度内国家财政收入与财政支出之间的比率范围，并要求国家在依法从事财政收入和财政支出活动时保持这一比率关系处于法律允许的幅度之内。若财政收支不平衡，则意味着国家财政危机的出现，并将影响政府履行管理国家职责的能力，因此，也有学者将财政收支平衡原则表述为财政安全原则。^[2]

五、 财政法的实现机制

财政对宏观经济的调控并不是一个随意的过程，而是一个有明确目标、方法和程序的能动的法律实践过程。财政法的实现机制就是指如何通过财政法律法规的制定、实施，以达到干预、调控宏观经济目的的具体过程和方法。

1．财政政策

财政政策是指国家在财政收支和财政管理方面的行动方针以及各类具体措施的总和，是各国实施宏观调控的重要工具。各国确定其财政政策时，主要依据宏观经济指标，通常包括本国就业率（是否充分就业）、物价上涨率（通货膨胀率）、国民经济增长率以及国际收支平衡（外汇储备是否合理）等；此外，确定本国财政政策也需要依据本国民生指标，主要包括社会公平、社会福利、基本人权保障以及社会进步等指标。^[3]

财政政策可以分为扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策三种。扩张性财政政策是指通过财政分配活动来增加和刺激社会总需求，从而推动经济增长的政策；紧缩性财政政策是指通过财政分配活动来减少和抑制社会总需求以减缓经济发展的政策；而所谓中性财政政策，则是介于扩张性财政政策和紧缩性财政政策之间的政策。具体的财政政策工具则有预算政策、购买支出政策、转移支付政策、税收政策以及国债政策等。

2．财政立法

财政立法有两方面的含义：一是指各国关于财政方面的法律法规，二是指一国立法机关和授权立法机关依照该国立法程序制定、修改以及废止相关财政法律法规的行为。

通常所说的财政立法，主要是指第一种含义，即各国的财政法律法规。从各国财政立法的内容来看，则包括财政实体法和财政程序法：前者是具体规定财政关系当事人权利和义务的法律规范，后者则是规定如何行使、履行有关权利和义务的具体程序性规范。

财政政策与财政立法之间的关系非常紧密，通常各国均将其长期的、基本的财政政策用立法的形式确定下来，以树立和确保财政政策的权威性和执行效力。因此，财政法可以看做财政政策的法律化，目的是实现作为宏观调控措施的财政政策的法治化。^[4]

3．政府财政行为规范

在财政法的实现机制中，仅有财政政策和财政立法并不能确保财政法的宏观经济干预和调控机能的实现，还须有财政政策和财政立法的有效执行机制。鉴于财政政策以及财政立法的执行主要通过该国政府及各级职能部门实现，因此，规范政府的财政行为也就顺理成章地成为有效实施和执行财政政策以及财政立法的关键。例如，2011年8月，美国国会就美国政府提出的提升美国国债上限问题进行讨论。显然，美国国债发行上限的调整涉及美国宏观经济的走势并对国际金融市场产生影响，属于美国政府财政政策的范畴；而参众两院对此问题的争执和妥协，就是根据美国法律对政府财政行为（提高国债上限）的监督和规范。虽然，国际社会对美国国会以及美国政府在国债上限问题的表现非常不满，但仅就美国本国财政法律体系来看，这依然是在合法的范围内实施的一次有效的政府财政行为监管与约束行为。