西方公务员制度的未来趋势

三、西方公务员制度的未来趋势

20世纪80年代以来，西方社会乃至整个世界发生了根本性变化，经济全球化趋势逐步加强，各国之间的竞争日益激烈；以信息技术为代表的科技革命迅猛发展；民主化浪潮兴起。随着全球化、信息化和市场化时代的来临，政府管理以及公务员制度面临着更为严峻的挑战。为了应对这种挑战，当代西方国家都卷入到行政改革及公务员制度变革浪潮中，对公务员制度变革的模式、途径、举措做了大胆的探索，并取得了一定的成效。

从20世纪70代末开始，伴随着西方各国行政改革的深入进行，作为行政体制核心的公务员制度也相继发生了结构性变革。这种变革在总的方向上相对一致，西方各国的公务员制度呈现出趋同的趋势。

（一）系统结构的趋同

公务员系统的结构一般有两种模式：英国模式即品位分类模式，美国模式即职位分类模式。

英国模式是由英国文官系统形成的历史环境所决定的，与英国制度的文官系统的基本原则和总体构成相联系。英国建立文官系统之初，按接受教育程度的不同将文官分为若干类别不同的组合层，低层次的文官永远不能升为高层级的文官，形成了一个封闭性结构。这种结构决定了它只能采用品位分类的模式。以后随着政府职能的扩大，虽相应新增了一些专业性职类，但低级文官不能升为高级文官的封闭性结构没有改变。1968年的改革虽总体以失败告终，但对文官系统的结构性改革打开了一个缺口。首先是改封闭性结构为开放性结构，开通了低级文官的升迁途径；按专业和工作调整文官的职组，显示出向职位分类靠拢的趋向。1979年继之而起的行政改革使公务员体制的机构、运作和精神特质深受影响，其结果是根本动摇了传统行政模式的某些重要特点。反映在系统结构上的变化即是进一步开放步入高级文官集团之门的“开放架构”，到1987年这一门槛已开放至科长级文官；从私营部门延揽管理人才，全面打破了英国文官的传统封闭体系。

美国联邦政府形成之初，只有管辖分类。1923年，美国开始实行职位分类的公务员结构，以适应政府工作专业化的趋势。美国职位分类经历了一个从职系、职级不统一到职系划分过细，再到职系、职级统一划齐且渐趋简单的过程。这种趋势反映了其理念上重视“人对职位的影响”，即强调个人的作用。1978年，美国对公务员制度进行了一系列改革，其措施之一即建立高级文官班子，规定进入该班子的高级文官不受职位分类的限制，实行级随人走，可灵活地按照需要将他们调到别的职位上去，发挥其特长和积极性。这样，在美国一统天下几十年的“职位分类”系统开始被打破，“品位分类”的形式及精神被引入了其系统结构之中。

可见，中、低级文官实行职位分类，高级文官采用品位分类的结构，是前一段和今后西方公务员制度结构趋同的潮流。

（二）管理机构的健全

管理机构后设置是否健全，直接影响文官系统的运转。西方各国在文官系统变革中，都把管理机构的健全作为改革的重要内容。

从英国、美国、法国三个有代表性的国家管理机构的演变过程来看，西方各国公务员人事管理机构演变的共同趋势是：第一，各国在管理体制上由“折中制”、“部外制”向“部内制”过渡是其演变的一个基本趋势；第二，设置统一的人事管理机构，协调人事管理各项职能，协调各部人事机构的运营；第三，加强中央人事管理中决策、执行和裁决的分工及决策、裁决机构的建设，设立统一的决策人事机构及独立的裁决性人事机构；第四，建立负责咨询、调研、培训等辅助性机构，进一步在组织结构上完善管理机构；第五，发展负责处理政府和公务员关系的机构，各国都注意与公务员的沟通，发挥公务员工会的作用。

（三）系统体制的完善

在西方公务员制度形成后的一个世纪里，西方公务员制度的各种机制也经历了一个演进过程而日臻完善。

1．更新机制的演进

所谓更新机制是指维持系统人员和人员素质新陈代谢的机制。公务员制度更新机制具有人员更新、功能补充、能力更新等多方面功用。文官系统更新机制有两条运作渠道。一是人员更新渠道，考任制和退休制构成了这条通道的两道闸门。一个是进口，一个是出口，有出有进，构成人员更新。二是素质更新渠道。它通过培训制度不断地更新文官掌握的现有知识和技能，使他们具备适应时代发展的新型素质。将这两条渠道耦合就构成了完整的更新机制。

人事系统的更新机制包括：第一，以考试择优为前提的录用机制。这是公务员制度的基本特征。随着公务员系统的发展，当今各国考试择优的范围愈来愈广，方法也愈来愈科学先进。第二，退休机制。它是使公务员制度稳定化、梯次化、年轻化和增强系统活力的机制。现已在西方各国发展成一套以各种法律、法令、规章为基础的周密、详备的制度。各国还专门设立了管理公务员退休事宜的机构。退休机制的完备表现在它既增强了公务员系统的活力，又确保了系统的稳定，防止了人才外流。第三，素质更新机制。素质更新是社会信息化的表现。信息化程度越高，个人的知识和能力越需要不断更新，这样才能符合政府对公务员的要求。

2．激励机制的演进

公务员系统的激励机制是指给予公务员的报偿。报偿可分为外附报偿和内滋报偿。公务员的生理、安全、社会需求，主要由外附报偿来满足。公务员系统的薪金制度、津贴制度、保障制度等在这几个方面向公务员提供必要的外附报偿。公务员在尊敬和自我实现方面的一部分需求，可以通过外附报偿满足，另一部分需要则只能由内滋报偿来满足。虽然内滋报偿只存在于个人自我感受之中，但公务员系统的激励机制却能够创造一种适当的环境，使公务员能够在对系统目标的贡献中易于获得内滋报偿。公务员系统的考绩制度、奖励和晋升制度等，能够在这些方面提供必要的外附报偿或者有利于内滋报偿的外部环境。

考绩是激励的依据。其中，美国在这方面做得最突出。早在1887年，美国即开始实行考绩制度。1950年正式颁布了《考绩法》，并按规定严格执行。日、英、德、法诸国考绩制度均自成一格。随着激励机制的深入发展，各国考绩亦有趋同倾向：第一，考绩技术追求科学化，力求对工作判断的有效性和公正性。第二，考绩内容正从普遍标准转向个别标准，即针对每一个不同职位提出不同的要求。美国在1950年通过的《考绩法》即废除了统一考绩制，采用工作考绩制。美国在1978年公务员改革中将部分公务员的工资改为功绩工资，工资的发放完全按公务员个人的工作实效决定，这种改革进一步加强了美国的“功绩制”，已引起了西方各国的普遍兴趣。

3．监控机制的演进

公务员系统运营中的问题主要表现在两个方面。首先，人事管理者和被管理者都有可能违反文官系统规则。管理者可能决策失误、滥用职权、不负责任；被管理者可能违反政治规则、职务规则和办公规则。这些都会破坏公务员系统运营的有序性和方向性。其次，不合理的运营规则本身也会导致系统运营的混乱。具有相对稳定性的公务员系统规则，往往难以及时随着变化的系统和变化的情况而改变，因此，系统运营的惯性不可避免地会与旧的规则发生冲突，从而引起纠纷和矛盾。公务员系统的监控机制正是针对这两方面的问题展开工作的，它一方面要了解和处理各种违反公务员系统规则的情况，另一方面要根据发展变化的情况及时地制定、修改和废除有关的规章制度。

监控机制的演进经历了三个发展阶段：第一，早期监控阶段。早期监控是行政首长的特权，其作用仅在于防止下级文官违反公务员系统规则。因而只具有自上而下的单向性和单线性的特点，即监控只有自上而下一个方向和行政系统这一条途径。且监控简单而粗糙，没有专门的监控机构。第二，监控的第二阶段。这一阶段开始进一步健全系统内的监控机构；同时，立法、司法、公共舆论等系统外监控机制也开始建立并逐步完善，这样就由单线性监控机制向多线性监控机制发展。第三，监控的第三阶段。这一阶段的标志是公务员工会的产生。公务员工会的出现推动了监控机制的新的变革。首先，它对保障公务员的合法权益的斗争提供了强有力的支持；其次，管理者自上而下的监控变为管理者与被管理者之间的互相监控，单向性监控便成为双向性监控。

经历了这三个阶段的发展后，西方公务员制度的监控机制形成了多元化和双向化格局，并基本上使这种格局制度化和法制化。目前，监控机制在公务员系统中的作用正呈现不断增强的趋势。