社会保障制度的建立和发展

一、社会保障制度的建立和发展

由于学术界对“社会保障”一词的理解不同，因此对于社会保障的起源和由来也有多种解释。从社会保障的目的和精神出发，有人认为，现代社会保障的渊源可追溯到《圣经》中关于利他主义的道德说教，认为现行的保障方式是若干世纪以来人类为了使人与人之间的关系更加人道而进行不懈努力的成就，是扶贫救弱的道德力量恢宏发扬的结果；持反对意见者认为，社会保障是经济社会形态和社会发展中的一种制度，不应以“性善”或“性恶”、“利己”或“利他”等哲学伦理的范畴来解释它的生成与发展。从社会保障的实施措施的起源考虑，有些学者把英国伊丽莎白一世时期实行的旧《济贫法》看作是现代欧洲社会保障的开端。但反对意见认为，旧《济贫法》的重要内容是强迫劳动、惩罚贫困，与“福利”毫无关系，所以不应当被看作是以福利为主旨的现代社会保障的起源。还有些学者认为，社会保障的起源自俾斯麦在德国实行的早期社会保险措施始。总之，如果把由国家承担部分或大部分责任的社会保障形式看作人类历史上各种社会自我保护形态的现代发展，那么社会保障的渊源的确可以追溯到几个世纪以前。因此，理清社会保障发展的脉络，有助于我们全面理解现代社会保障制度的发展和变革过程，有助于在未来的发展中进一步地完善它。

在社会发展史上，通过国家立法加以确立的社会保障制度，其演化大致可以分为四个发展时期，即萌芽时期、发展时期、成熟时期和改革时期。

1.萌芽时期（15世纪末—19世纪80年代）

这一时期，工业革命的兴起和推广，使人类社会发生了巨大的变化。英国作为工业革命的发源地，在工厂制企业和大机器生产得到迅速发展的同时，社会经济结构也发生了很大的变化。16世纪后期，封建制度崩溃，土地被征收，宗教改革使大量寺院和尼庵被解散，向来依赖寺院供给食住的贫民失去了栖身之地，各地游民人数有增无减，失业和贫困人口迅速增加。在这种情况下，政府传统性的惩罚和抑制措施已难以解决日益严重的社会问题，且会导致社会更加动荡不安。因此，英国政府基于社会稳定的需要，也出于救助贫民及履行社会责任的要求，将以往各种有关贫民救济法规加以编纂合并，于1601年制定了《济贫法》，即通常所称的“伊丽莎白第43号法”。它以法律的形式规定了救济贫民的福利措施，据此，各教区向居民和房地产所有者征收济贫税，为失业者寻找就业机会，安排孤儿去当学徒。1834年，英国政府又通过了《济贫法》修正案，即《新济贫法》。《济贫法》和《新济贫法》的诞生表明贫民救济已成为政府所必须承担的责任，济贫已由社会慈善事业过渡到以国家为责任主体的社会救济事业。其中一些规定和原则至今仍是许多资本主义国家公共救助立法的重要依据，因此被称为西方社会救济立法和贫民救济事业史上的一个重要里程碑。

2.发展时期（19世纪80年代—20世纪20年代）

英国的《济贫法》颁布后，其对稳定社会和促进资本主义经济发展起到了一定的促进作用。对此，后起的资本主义国家给予了充分的重视，欧洲各国在工业化和资本主义发展过程中，纷纷制定了单项社会保险法并予以实施，但初期都没有形成全国性的和整体性的保障制度。直到19世纪80年代，德意志帝国政府陆续推出三项社会保险法，才标志着社会救济开始演化到社会保险制度，社会保障趋向法制化和制度化。1883年德国政府制定了世界上第一部《疾病保险法》，1884年通过了《工人赔偿法》，1889年又施行了《老年与病残强制保险法》。这三部保障法规强调权利与义务的统一，规定以缴费作为享受保险待遇的条件，其待遇与收入相关联，并确定了使受保人的最低基本生活得到保障的目标。同时也规定保险费用由国家、单位（雇主）和个人三方面负担，这些原则为以后很多国家建立和发展社会保险制度奠定了基础。此后，德国在原有的法规和保障制度基础上，还采取了一系列新的社会保障措施。同时期，挪威在1854年通过了《穷人法》，1884年建立并实施了防治职业伤害保险，1900年颁布了《社会援助法》，1911年试行《病人权益法》等，这一系列法规使挪威初步建立了社会保障体系。在此时期，法国在1898至1910年也建立和实施了工伤、失业和老年三项社会保险制度；瑞士在1908至1913年实行了疾病、工伤和老年三项社会保险制度。至此，社会保障制度在西方资本主义国家逐渐普及，并开始走向成熟。

3.成熟时期（20世纪30年代—60年代）

20世纪30年代，世界经济危机席卷全球，企业破产、工人失业等社会问题十分严重。针对资本主义经济危机及市场经济的缺陷，英国经济学家凯恩斯提出了反危机理论。其中，凯恩斯强调了政府应对经济进行宏观调控和干预，以提高有效需求，解决失业问题，缓解资本主义社会全面经济危机。此时期，其他一些经济学家也提出了“福利国家”的观点及其政策措施。福利经济的理论和政策，以及凯恩斯主义关于政府在国民经济中的作用的观点，马上得到了西方社会的普遍响应。1933年，美国通过实行“罗斯福新政”使政府全面介入经济活动。1935年美国制定和实施了《社会保障法》，此法规设立了五个基本的保障项目，即老年社会保险、失业社会保险、盲人补助、老年补助和未成年人补助等，从而形成了较为完整的社会保障体系。该法规强调“财务自理”原则，即老年、残废保险基金来源于雇员和雇主共同缴纳的保险税（工资税），其养老金与雇员在职时的工资挂钩，统称“社会保险”待遇；老年人、儿童福利及公共卫生项目由联邦政府和州政府出资举办，统称“国家援助”或“社会援助”。《社会保障法》是美国历史上第一部由联邦政府承担义务的、全国性的、以解决老年和失业问题为中心内容的社会保障方面的立法，它不仅确立了社会保障制度的一般原则，奠定了美国社会保障制度的基础，也对现代市场经济体制中社会保障制度的发展产生了重要影响。

第二次世界大战后，英国也先后颁布了《社会保障计划》（1942年）、《国民保险法》（1946年）、《国民医疗保健法》（1946年）、《国民救济法》（1948年）等一系列社会保障法规，强调全面、普遍、平等、充分的原则，并宣布社会成员从“摇篮到坟墓”均有社会保障，声称英国已成为“福利国家”。同时期，瑞士在原有的社会保障法规基础上，1939年又颁布了《失业权益法》，1946年颁布了《儿童权益法》等。欧洲、北美洲、大洋洲、亚洲的一些发达国家也相继宣布实施“普遍社会福利政策”，社会保障事业得到迅猛发展，在发达国家及地区之间形成了一个以“高福利”为主要内容的社会保障制度。至此，现代社会保障的基本概念、原理、对象和项目等都已趋于成熟。

4.改革时期（1960年至今）

一些主要的资本主义国家在实行全面的、高福利的社会保障制度后，对促进社会公平与稳定、缓解经济危机产生了一定的作用，它体现了一种社会的进步。然而，20世纪70年代以后，受世界石油危机的影响，西方经济重新面临困境，高福利的社会保障制度的经济基础受到动摇。同时，“普遍福利”政策所带来的弊端也日益显现，主要表现为在社会保障福利标准不断提高的情况下，其覆盖面和给付水平超过了国家的经济增长率和经济实力，导致社会保障资金入不敷出，影响了国民经济的正常运行，也影响了国家的经济竞争力。例如，1960至1975年间，英、法、德、意、比各国GDP年均增长率为2.6%～4.6%，而社会保障开支的增长率在5.6%～9.1%。^[1]英国的福利支出1982年比1972年增长了4.6倍；1991年法国医疗费用占GNP比重已经高达10%；德国社会保障开支1985年以后一直占GNP的30%；美国1990年福利开支占GDP的比重也达到30%。^[2]高福利、高补助的社会保障制度，也助长了人们的依赖心理。一些人不愿从事报酬低、工作难度大、社会地位低的职业，而宁愿失业享受救济，或提早退休领取退休金。这种状况一方面导致了大量社会资源的浪费，另一方面也降低了经济效益和效率。

对此，世界各国政府在社会保障问题上面临着经济增长与福利水平、财政负担与社会稳定之间的两难选择。为消除高福利所带来的社会弊端，自20世纪70年代起，西方发达国家相继走上了社会保障的改革道路，对原有的社会保障制度作了不同程度的改革和调整。这种改革的总趋势是修改和调整社会保障的项目以及各项费用的支付标准，最大限度地节约使用社会保障费用，提高社会保险税的征收标准，并充分利用各种社会筹资渠道，尽力扩大和增加社会保障资金的来源；淡化社会保障制度中的“普遍性”原则，增强社会保障制度只是社会“安全网”的观念，使之成为一种只是仅仅帮助真正贫穷者的救助制度；改变社会保障制度结构，建立多层次的，国家、企业、个人多方参与的综合体系；实行社会保障制度的私营化、资本化运作，等等。经过多年努力，西方发达国家在社会保障制度改革中，取得了一定的成效，但与建立一个有效的、完善的体制和机制的目标，距离还很远。目前，各国根据本国的特点和条件，仍不断地对社会保障制度加以改革和调整。