我国社会保障制度的产生和发展

三、我国社会保障制度的产生和发展

若就“社会保障”而言，我国古代早已有之，但若论现代意义上的社会保障，则是在中华人民共和国成立以后出现的。中华人民共和国成立半个多世纪以来，社会保障的发展也经历了50多年的发展变化，表现为从“国家―单位”的保障制度转变为“国家―社会”的保障制度。其发展阶段可以划分为以下四个时期:

(一)创建时期

中华人民共和国成立以后，实行计划经济体制，社会保障制度也因此选择了苏联等社会主义国家所实行的“国家保障型”模式。1949年10月1日中华人民共和国成立，当时作为临时宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》为我国的社会保障制度提供了最基本的法律依据。刚成立的人民政府承担起救济灾民与救济失业工人的责任，并在企事业单位及其他基层单位的全面配合下，迅速主导着社会救济、劳动保险等社会保障制度的建设，从而一开始就形成了“国家―单位”保障制的基本格局。

中华人民共和国颁布的第一项社会保障法规性文件是1949年12月由政务院发布的《官员生产救灾的指示》。1950年6月政务院公布实施了《官员救济失业工人的指示》，劳动部于同年7月公布了《救济失业工人暂行办法》，1950年12月，国家又正式公布了一些优抚法规。1951年2月，政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，并经1953年和1956年两次修订，全面确立了适用于我国城镇职工的劳动保险制度，从而成为我国社会保障制度中最重要的一项制度。1952年6月，政务院颁布了《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》，公费医疗制度从此建立。1955年12月，国务院发布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》、《关于处理国家机关工作人员退职、退休时计算工作年限的暂行规定》、《国家机关工作人员病假期间生活待遇试行办法》等法规，国家机关、事业单位职工退休、退职制度由此建立。1956年6月，第一届全国人民代表大会第三次会议通过了《高级农业合作社示范章程》，确立了面向农村孤老残幼的“五保”制度。在这期间，中央政府及其职能部门还就职工福利、社会福利事业、福利工厂、生活困难补助等社会保障问题发布了一系列法规性文件。

到1956年，我国已经建立了以国家为主要责任主体、城乡单位担负共同责任并一起组织实施的较为完整的社会保障制度。在这种保障制度下，国家直接承担着统一制定各项社会保障政策、直接供款和组织实施有关社会保障事务的责任。各个单位开始普遍承担着实施有关社会保障政策的任务，国家与单位在社会保障制度的确立与实施过程中紧密地结为一体。

(二)调整时期

随着我国社会主义三大改造的完成，从1957年开始国家进入有计划地全面进行社会主义经济建设时期，中央政府也开始对社会保障制度进行调整和完善，使其适应新形势的发展。1957年和1958年国务院颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》等法规，企业职工的退休养老成为一项独立的制度安排。1962年2月国务院又颁布了《官员精简职工安置办法的若干规定》等法规，并开始在中国农村普遍建立起县、乡(公社)及村(生产大队)三级医疗保健网，合作医疗制度在广大农村得到了确立。在这一时期，卫生部、劳动部、内务部等也发布有关规定，对公费医疗、劳保医疗、农村五保和军烈属优待制度等进行了相应的调整。

在这一阶段，城镇职工的退休制度从劳动保险中独立出来并趋向统一和正常化，社会保险覆盖面在稳步扩大，农村五保制度、合作医疗制度及其他各项社会保障政策得到了一定程度的完善。

(三)受挫及恢复时期

1966年，“文化大革命”开始，国家进入十年动乱时期。社会保障制度受挫，表现为:在社会保险方面，社会保险无人监督、执行，社会保险政策、法令在许多地方和单位得不到贯彻执行。在政府宏观管理层面上，社会保障体系出现真空状态。最为严重的是，社会保险失去了统筹调剂职能，社会保险成为“企业自保”，而企业保险加大了社会保险在待遇上的苦乐不均现象，同时也恶化了职工养老金筹集与给付上的代际冲突。正常的退休制度中断。在社会救济方面，因内务部门的撤销，社会保险管理机构被撤销，民政部、劳动部、灾民救济和社会救济工作缺乏统一组织和领导，处于停滞状态。在社会福利方面，许多福利性生产单位被撤销或合并到有关工业部门，许多福利设施被占用、合并或撤销。全国福利性生产单位大幅度减少，一部分社会福利对象重新陷入生活困境。政治上的无政府状态所带来的冲击，使我国的社会保障事业付出了沉重的代价。

1978年党的十一届三中全会召开，为扭转“文化大革命”给中国带来的混乱局面创造了良好的政治和社会条件。《中华人民共和国宪法》的部分条款也对社会保障制度的具体实施办法作出了原则性的规定，国家重建民政部，主管全国社会救济、社会福利、优抚安置事务，劳动部门的工作也开始恢复正常。

在农村开展家庭联产承包责任制之后，城市也进入了经济体制改革时期。这一体制改革从根本上动摇了“国家―单位”保障制度的基础、行政体系和单位组织结构。与计划经济体制相适应的“国家―单位”保障制度的变革已是大势所趋。

(四)改革时期

20世纪80年代后，我国进入改革开放时代。从1986年起，随着我国经济体制改革的不断深入，我国的社会保障制度进入了全面改革的新时期。1986年4月，六届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第七个五年计划》在我国首次提出了“社会保障”的概念，而且详细阐述了社会保障的改革和社会化问题，社会保障社会化作为“国家―单位”保障制度的对立物被正式纳入国家发展计划。

这一改革转型时期也经历了几个逐层递进的阶段，社会保障最初是为国有企业改革配套服务，为了缓解农村贫困，之后逐渐成为市场经济体系的重要支柱，进而成为一项基本社会制度。现在，国家仍然继续主导着社会保障改革并承担着直接的重要责任，但构成社会的各个方面如企事业单位、慈善公益团体以及社会成员等均共同分担着社会保障责任，社会保障制度促进了整个社会经济协调、稳定发展。但是，由“国家―单位”保障制度转变为“国家―社会”保障制度的转型还未完成，新制度还面临很多问题，如新的社会保障体系还不完善、制度所覆盖的人群有限、地区发展不平衡、立法滞后、责任划分不清，等等。总之，我国社会保障制度改革的任务还很艰巨，应根据实际情况，进一步推进我国社会保障制度的改革。