社会保障制度的发展

二、社会保障制度的发展

(一)社会保障制度的早期发展

社会保障制度的最早萌芽可以追溯到原始社会的氏族保障、奴隶社会的主从保障和封建社会的家庭保障。

在原始社会，生产力水平低，消费品不足，产生了平均分配、共同消费劳动成果的必然性。为了保证部落的存活和延续，建立了重点制的氏族部落保障原则，表现在氏族成员在消费品分配和消费的次序安排上。排第一位的是有劳动能力的成年男子，因为他们负有获取食物之责;其次是这些成年男子的妻子，因为她们要养育后代，保族留种;最后才是没有劳动能力的老人和孩子。这种原始的保障形式的一些基本的原则是:个人的保障需求与群体的保障需求是高度统一的;生产的目的与保障的目的是高度统一的，没有结构与功能的分化;保障的手段是单一的，全部社会产品都拿来统一分配，不允许氏族部落的首领独断专行，多则同饱，少则同饥。由于受极低的生产力水平限制，氏族保障的范围极为有限。

在奴隶社会，生产力水平有了一定程度的提高，劳动产品有了一点剩余，但是这时阶级的分化使劳动者失去了人身自由和独立性，成为奴隶主的占有对象，处于被统治地位。奴隶的生活保障成为奴隶主如同保养农具和喂养牲口的生产需要，奴隶的生活保障完全由奴隶主负责。这种形式就是主从保障。

在封建社会，自然经济占统治地位，家庭既是生产单位，又是消费实体，是组织生活和育幼养老的基本单位，其功能是全方位的。在小生产的条件下，劳动力的再生产和保护，以及对丧失劳动能力者的赡养，都是由家庭亲属负责。家庭保障成为这一时期经济保障的主要形式。

当然，从现代社会的观点来理解，氏族保障、主从保障和家庭保障不能被认为是一种社会保障。在前资本主义的阶级社会，也存在少量的、由统治阶级实施的保障活动，可以视为现代社会保障的雏形，表现为:

1.国家进行的救济保障

国家通过征税或征粮，取得一部分社会积累，在发生重大灾害事故、局部地方的生产处于停顿或崩溃的情况下，以国家形式进行救济。如约公元前2500年，巴比伦国王命令僧侣、官员及村长收取税款作为救济灾害的损失;在我国的宋代，设常平仓、惠民仓、福田院、广惠仓，用于养老、恤孤、济贫等;元代设养济院，收养“诸鳏寡孤独、老弱病残、穷而无靠者”;清代举办社仓、义学、施医局等。

2.社会上的慈善救济和互助保障

如在中世纪的欧洲，教会举办学堂，掌管慈善事业;中国一些封建地主和乡董士绅以及佛门、教会也通过办义社和临时性的施粥、施衣等方式来施舍行善。

这些社会保障的雏形具有随意性和不平等性。所谓随意性表现为济贫行为没有具体的项目和标准，不平等性表现为这些保障形式是统治者为了其统治需要而向被统治者“施舍”的恩赐。

(二)现代社会保障制度的形成和发展

现代社会保障制度的形成和发展过程可以分为以下几个阶段:

1.萌芽阶段

现代社会保障制度萌芽阶段的标志是英国在19世纪上半叶颁布的新《济贫法》，它使社会保障体系的最低层次的措施即社会救助第一次采取立法形式公之于世。

新《济贫法》是从17世纪初的旧《济贫法》^[1]发展而来的。旧《济贫法》的救济对象是有劳动能力但没工作的人、无劳动能力的贫民和无依无靠的孤儿。它把济贫仅仅看做是富人对穷人的恩赐，不承认社会救济失业是一种社会义务和责任，不承认需要社会救助是公民的一项基本权利，不承认从事社会救助需要专门的方法、专业知识和专业人员。旧《济贫法》的出现，表明当时的英国统治者意识到了贫困和失业的危险，因此需要由政府采取一些措施来缓和因这些问题而导致的社会矛盾。

19世纪上半叶颁布的新《济贫法》的性质和特征不同于旧《济贫法》，它第一次强调了需要社会救助是公民的一项权利，国家和社会对公民实施社会救助是其应尽的义务，是一项积极的福利措施，要求经过专门训练的社会工作人员从事此项事业。新《济贫法》规定救济资金主要来源于地方税，济贫事务仍然由地方与教区共同负责。受助者通过严格的财产审查，在有确切的资料证明其生活无保障时，才能住进济贫院，济贫院实行严格的管理;受助者被取消选举权，丧失政治自由;受助者必须禁闭在贫民习艺所，不得外出，丧失个人自由。

虽然新《济贫法》以受助者的不平等为前提，不能预防贫困，存在侮辱性的限制条件等，但也有其自身的意义:它标志着社会保障制度在政府的积极干预下，开始进入法制化、专业化的新时期。

2.形成阶段

现代社会保障制度诞生的标志是1883年俾斯麦执政的德国政府颁布的《疾病社会保险法》，作为社会保障制度的基本项目——社会保险出台，从此，现代社会保障制度开始形成。

德国是最早以立法形式推出社会保险计划的国家。1881年威廉一世颁布了一个阐述社会保险和社会救助的必要性的诏书，要采取若干“保护”的社会措施，推行社会改革，被称为德国社会政策的“大宪章”。在社会改革的旗号下，德国在1883年制定并颁布了世界上第一部社会保险法——《疾病社会保险法》。随后，在1884年又颁布了《工伤事故保险法》，1889年颁布了《老年和残障社会保险法》，并于1911年将上述3个法律确定为德意志帝国统一的法律文本，另增《孤儿寡妇保险法》，成为著名的《社会保险法典》，史称“帝国社会保险法典”。1923年和1927年，德国又先后制定了《帝国矿工保险法》、《职业介绍和失业保险法》。这些法令的颁布标志着世界上第一个完整的社会保障体系的建立，社会保障制度由此诞生。

德国不是当时世界上最发达的国家，之所以首先推行社会保险制度，并非出于人道原因，而是出于政治策略的考虑，是为了满足政治斗争的需要自上而下产生的，是国家统一、社会安定的需要，同时，也是顺应历史潮流，为调和无产阶级和资产阶级的冲突，调和劳资关系，巩固政治统治而建立的。

从德国最初推出的社会保险法案来看，它为当今多数国家实行的投保资助的社会保险制度奠定了基础，提供了基本原则，即:劳动者因风险失去收入的必须获得一定程度的补偿;雇主负担工伤社会保险的全部资金来源;社会保险实行强制推行的投保原则;国家、工人和雇主三方为绝大多数社会保险项目分摊保险资金;投保费比例实行等比制和级差制;退休金按退休年限计发;医疗服务一律免费;社会保险制度只覆盖从事经济活动的劳动者;劳动者必须达到一定的年限;享受保险待遇需具备一定的条件。这些原则归纳起来有四个方面的特点:一是强调劳动的重要性，劳动者的劳动权利受宪法保护;二是保障对象不是全体国民和救济的贫困者，而是劳动者;三是强调权利和义务相对应，即缴纳保险费与所得待遇标准是相联系的，劳动者能够得到多少保险金与他劳动时间的长短及缴纳费用的多少和时间的长短有关，但并非完全对等;四是强调国家立法强制实施，体现法律的强制性。

随着社会保险制度在德国的建立，一些西方国家也相继实行社会保险，颁布社会保险法令，实行社会保险制度。社会保险制度在欧洲得到了广泛推行，随后又向美洲发展。

3.发展阶段

社会保障制度进入发展阶段的标志是1935年美国通过了历史上第一部《社会保障法》。

20世纪30年代，资本主义世界发生了严重的经济危机。为了稳定经济，资本主义国家依据凯恩斯主义对经济进行干预。美国因大危机导致严重的预算危机，原来的职业养老金计划也受到冲击，罗斯福在推行新政中为寻求刺激经济增长与创建失业保险体系之间的均衡，在1935年8月14日通过了《社会保障法》。这一保障制度包括5个保障项目:老年社会保险、失业社会保险、(贫穷)盲人补助、(贫穷)老年人补助、(失去亲人的)未成年人补助。

从德国社会保险制度的建立，到美国《社会保障法》的颁布实施，形成了由国家财政出资的济贫和由受助人缴费的互助自保相结合的社会保障体系。它标志着现代社会保障制度由社会保险制度朝着综合性社会保障制度发展迈出了一大步。

4.成熟和完善阶段

社会保障制度进入成熟和完善阶段的标志是“普遍福利”政策的广泛实施和“福利国家”的出现。

社会保障制度在世界范围内的真正发展是在第二次世界大战之后。在英国，被称为“福利国家之父”的威廉·亨利·贝弗里奇于1942年12月提出《社会保险及有关福利问题》的研究报告(史称“贝弗里奇报告”)，主张用一种崭新的更加完善的社会保障制度将英国变为一个福利国家，社会保障覆盖全体英国公民，为他们提供从“摇篮到坟墓”的完备的社会保障，而这一报告在战后成为英国工党政府社会立法的白皮书。根据贝弗里奇报告的精神，英国政府以实现充分就业和社会福利为纲领，先后通过了一系列重要的立法，主要有1945年的《家庭津贴法》，1946年的《国民保险法》、《国民健康福利法》、《工业伤害法》，1948年的《国民救济法》等。此后，英国的社会保障在原有基础上全面发展，1948年英国首相艾德礼宣布，英国第一个建立了福利国家。在此影响下，西欧、北欧、北美洲、大洋洲的一些发达国家和地区，也先后宣布实施“普遍福利”的政策，社会保障进入了充分发展的时期。

这一时期的社会保障有如下特点:国家主管的社会保障项目得到了长足的发展，国家政权在社会经济生活中占据决定性的地位;社会保障计划不同程度地向全民化、普及化方向发展;社会保障的项目也在逐渐增多，保障范围不断拓宽，保障水平不断提高;社会保障的管理更趋于法制化和规范化;实行社会保障制度的区域不断扩大，从欧洲扩大到美洲，再到亚洲，乃至全世界，社会保障成为世界范围内普遍实行的社会经济制度和社会政策。社会保障制度不断成熟。

5.改革和调整时期

20世纪70年代后，发达国家的经济发展进入滞胀时期，社会保障制度也因此陷入困境，如在西欧发生“福利国家危机”，在美国出现“福利困境”。“普遍福利”政策指导下的社会保障导致了社会保障支出日益增加，国家财政负担过重，财政预算严重失衡;减少了可用于投资的资金储备，损害了国民经济的健康发展;扩大了劳动成本，使国家竞争力下降;刺激了通货膨胀，促使物价上涨，影响了群众生活，破坏了人们参与工作的积极性;设置大量不必要的公职，人浮于事。

为了克服社会保障制度的这些弊端，20世纪70年代末80年代初，各国政府为实现福利增长与经济增长平衡和社会保障收支计划平衡，开始对本国社会保障制度进行改革。其具体措施有:在收入方面，采取多种方式增加社会保障的收入来源，包括提高缴纳社会保险费的上限、扩大缴费对象范围、提高社会保险费率、征收社会保障所得税;在支出方面，尽量削减社会保障费用，主要是削减某些社会保障项目、调整社会保障条件以缩小保障范围、冻结保障标准等;并采取提前退休等措施以增加就业岗位，减少失业保险费用;实行社会保障制度的“私人化”和“资本化”，“私人化”是指政府尽量缩小干预社会保障的范围，把这些项目交由非政府志愿机关、工人合作社和其他社会团体承担，“资本化”即鼓励私人部门以职业年金与私人养老计划、医疗计划形式参与福利资源的配置，导致混合福利的兴起;改变社会保障的管理体制，完善并增强社会保障的依法运行机制，使社会保障的行政管理、事务经办、监督控制三者分开;调控社会保障基金的投资结构，加强社会保险基金的运营管理。