法国社会保障制度的发展沿革

一、法国社会保障制度的发展沿革

（一）法国现代社会保障制度初创的历史背景

法国社会保障制度源于各种行业组织的互助机构。这些互助机构早在法国大革命时期便已出现，长期以来，它们在防御疾病、养老保险方面发挥着重要作用。“二战”结束后，国家统筹了这些互助机构，逐步建立了法国社会保障制度。目前，这些互助机构已成为新体制中的重要社会合作伙伴，在法国社会保障体制中发挥着不可替代的重要作用。

法国社会保障制度立法的时间较其他欧洲发达国家晚（见表2.1），其立法思想深受德国俾斯麦社会保障思想、英国贝弗里奇报告以及凯恩斯理论的影响，并在一定程度上继承了以行业性互助为基础的全国性互助的思想。鼓励消费、促进企业发展成为当时立法的主流思想；充分就业、以消费促发展，以及通过公共部门维持收入稳定成为政策依据；失业和退休的收入保障成为政策重点。从实践上看，法国1930年的社会保障制度虽然覆盖了所有工商业雇员，确立了伤残、养老、医疗等保险项目，但鉴于法国农村人口及自由职业者多的特点，该制度也只覆盖了全国35％的人口，直到1945年，覆盖全民的全面社会保障计划才建立起来。20世纪60年代，法国农民被纳入到社会保障体系，70年代，手工业者和自由职业者相继加入法国社会保障体系，社会保障覆盖面逐渐铺开。法国最初进行社会保障制度改革的出发点主要是保护和恢复生产力，因为“二战”期间很多法国青壮年牺牲在战场上；其次是鼓励生育；再者是提供失业保障；最后才是退休养老。法国社会保障制度建立的初衷是要解决战后最紧迫的问题——如何增加人民的安全感。

表2.1欧盟十国社会保障最早立法实践一览表

资料来源：Social Security Program Throughout the World，SSA，1999。

这种改革思想和实践历程使得法国社会保障制度体现出四大原则：一是全民性或普遍性原则。法国社会保障面向全体国民，98％的法国公民享有保险。二是团结互助原则。法国社会保障制度中包含了行业间的团结和代际间的团结，形成一套责任分摊和权利分享的体系。由于受俾斯麦思想影响较大，法国社会保障制度更多地强调雇主和雇员对社会保障的责任，并建立了权利义务对等的激励原则，政府只是监督者，不承担直接的经济责任。三是一致性原则。1945年立法把法国分散的各个行业保障统筹起来，实行一致性管理原则，最大限度地有效使用资金。四是民主管理原则。法国社会保障制度的管理由雇主和雇员代表共同参与，就收费和支出标准等重大问题进行决策，二者目前在董事会中各占50％的议席，形成社会合作伙伴关系。

（二）法国社会保障制度的发展沿革

法国社会保障制度的建立与完善经历了长期的历史演变。对西方国家而言，如果说，18世纪公民权有了很大的发展，19世纪个人的政治和经济权利又渐渐得到保证的话，那么到了20世纪，在西方发达国家中，个人社会权利的享有才得到了不断地深化。

回顾历史，法国社会保障制度的沿革大致经历了三个阶段：

第一个阶段是从19世纪初至19世纪80年代末，当时，国家的作用更多地体现在促进公共卫生方面，用于社会事务上的支出还不到法国国内生产总值的0.5％。但是，社会保障制度的萌芽已经出现，只不过仅限于某些阶层的人士，如受雇于国家的职工、军人、海员和矿工等才享有社会保险。

第二个阶段是19世纪80年代末至1945年，这是具有转折意义的阶段，虽然国家作为“保护人”所起的作用还相当有限，但法国社会保障制度的构想渐渐成熟，私人储蓄也有了较大的发展。尽管有来自雇主阶层，尤其是互助主义人士的阻力，但社会保险的集体性和必要性之基础已经建立。这一阶段的另一特点是有关法律相继问世。

第三个阶段从1945年10月4日（法国现行社会保障制度的诞生日）开始，因为，从这一天起，全国统一的社会保险体系正式运作，国家开始作为“保护人”承担各种社会风险。（在此之前，从社会保险的形式上看，主要还是个人为风险投保，即个人出面向保险公司购买各种保险，属纯商业行为。）

法国全国性的社会保险机构建立后，社会保障体制开始在全国逐渐推广。1945年以后，社会保险逐步从面向受薪者扩展到其他一些社会群体，如非受薪者、作家、艺术家、学生、寡妇、战争孤儿和神父等。其次，由社会保险机构提供的补助金数额提高，种类增多。再者，社会保险的补充体制，如互助或统筹也发展起来。然而，法国社会保障制度的普及速度并不理想，虽然在1945年时，法国人口中已经有半数享受到社会保险，但直到1978年，才普及到全民。

法国的社会保障体系分别汲取了德国和英国两种社会保障模式的优点，故可称之为“中庸模式”。具体而言，法国模式的基础是普及型社会保险，财政来源包括国家税收和雇主与受薪者缴纳的分摊金两类。法国的社会保险在国家的资助与控制下，由各地机构分散管理，根据社会最低标准和所交分摊金比例来确定个人受益的比例。

在法国的社会保障模式中，国家的作用是在宪法保证下，通过多种形式来体现的，这些形式包括：有关法规的制定，如《社会保险法》、《公众健康法》、《家庭和社会救助法》、《劳工法》和《保险法》等；对社会保险机构和公立医院的控管；为社会保险提供财政支持并协调运作；直接管理，这种形式并不常见，因为法国社会保障体制的运转主要还是建立在自主原则以及公法和私法的基础上。但事实上，国家保护人的作用还体现在政府的许多干预之中：如社会事务部设专人负责监督各社会保险机构，但不监督社会保障体系的资金状况，国家财政总监管控资金，社会事务总监每年提交报告并回答咨询，社会保险各个机构的行政负责人均由政府任命等。

尽管法国的“中庸模式”在国家保护人庇护之下，以普及社会保障制度为使命，但事实上仍难以真正实现面向全民的统一体制。这是因为，一方面，先前已经存在的某些行业的保障体制，唯恐并入统一的体制后失去其原有的优越性；另一方面，非受薪者阶层如实业家商人、手工业者或者医生、律师等自由职业者，出于行业考虑，不愿与受薪者相提并论，也从客观上阻碍了法国统一的保障体制的建立。如今，法国社会保障体制包括四大类：一是普遍体制，涵盖整个受薪者阶层、学生和个人投保者；二是农业体制，面向从事农业的受薪者和非受薪者；三是非农业职业受薪者体制，包括手工业者和商人、自由职业者；四是特殊保险制度，覆盖公务员、职业军人、地方行政部门职员、国有铁路公司职工、电力煤气公司职工，建筑、矿工、海上作业者等。另外，还有1978年法律规定的神职人员体制。这些体制覆盖了法国99％的人口。

（三）法国现代社会保障制度建立的经济条件

2008年，法国人口约为6380万，国土面积约为55.2万平方公里，是西方发达的工业化国家之一。在第二次世界大战期间，法国的社会、政治、经济遭到了严重破坏，人民期望安定和安全的生活，对发展社会保障体系的呼声日益高涨。在这样的历史条件下，政府开始着手建立现代社会保障制度，以促进经济的发展和社会的安定。随着法国经济增长势头的加快，社会保障水平不断上升，雄厚的经济实力为社会保障制度的发展完善提供了坚实的基础。截至2005年，法国国民生产总值达到25200亿美元，排名世界第四位。经济增长速度始终保持在较快的水平上（见表2.2），为社会保障制度的进一步改革创造了良好的宏观环境。

表2.2　法国名义GDP及年均经济增长速度

资料来源：http://stats.oecd.org。

如今，法国社会保障制度不仅已成为法国就业者权利中最重要的组成部分，更是法国当代社会稳定、经济发展以及平衡与缓和劳动关系不可或缺的要素。法国社会保障预算20世纪40年代末占法国国内生产总值的12％，2009年上升到29.4％，每年的社会保障经费约为5 260亿欧元。

法国社会保障制度以社会成员的团结互济、家庭间的相互连带、平等普遍收益和慈善赈济为基本理念，主要针对五项社会风险而设立，即健康风险、养老—人寿风险、生育—家庭风险、就业风险（包括失业和再就业）以及其他风险（指适用于某些脆弱阶层人士的社会保障）。

参与法国社会保障制度具体运作的有：社会保险机构、辅助性保险机构或失业保险机构、最低生活水准保障机构以及社会救助机构等。