各国社会保障制度的发展与改革

1.2　各国社会保障制度的发展与改革

1.2.1　社会保障制度改革的原因

西方国家的社会保障提供了比其他国家和地区更为广泛、全面和周到的社会服务，被称为“福利国家”。福利国家产生的历史背景一是第二次世界大战给欧洲人民造成的巨大伤害;二是战后很快开始的东西方冷战和意识形态对峙。战争使家庭残缺、社会组织崩溃、经济面临全面重建。在这种情况下，政府承担起医治战争创伤、发展社会的责任是很容易理解的。同时，在社会主义阵营开始全面实行计划经济和推行全民保障的压力下，西方社会也开始标榜其福利国家对于国民的保护功能，形成了某种程度上的福利竞争。

首先，20世纪70年代以来，福利国家全面的社会功能受到了来自实践的挑战。社会保障的增长率普遍超过了经济的增长率，而且持续居高不下。20世纪70年代以后，主要发达国家社会经济发展速度明显缓慢。1950—1970年，英国工业品增长率从2.9%降为1.9%，美国国内生产总值年均增长率从1965年的4.4%降为1974年的2.4%，日本国民生产总值年均增长率从1960年的9%降为1980年的3.8%，国家经济发展的缓慢使得社会保障制度的发展开始面临严重压力。充分就业是社会保障制度稳定运行的重要基础，而经济增长缓慢使得失业问题越来越严重。日本失业率1977年为2%，1987年达到2.87%;美国年均失业率从20世纪60年代的4.8%提高到70年代的6.2%; 1975—1982年，英国失业人口从100万人增加到300万人。失业问题加大了当代发达国家社会保障制度的压力。

人口结构对社会保障制度具有重要影响。20世纪后半期，西方人口老龄化趋势明显加快。1980—2000年，加拿大65岁以上老年人口比例从9.5%提高到12.8%，法国从14%提高到15.3%，德国从15.5%提高到17.1%，意大利从13.4%提高到15.3%，美国从11.3%提高到12.1%。^[3]人口的老龄化，使领取退休金的人数和交纳社会保障税的人数的比率逐年提高。美国在第二次世界大战后在职与退休人员的比例是16∶1，现在是2.5∶1，50年后可能发展到1∶1，欧盟国家也面临类似的问题。当代西方社会保障制度发展环境的变化，决定了社会保障制度改革的必然性。

其次，福利国家的再分配超过了税收，使国家财政出现了赤字，人均福利增长是这种状况出现的一个重要因素。1960年到1985年，德国工人的养老金从每月的160马克增加到821马克，职员的养老金从每月的258马克增加到1190马克，养老金占国民生产总值的比例由1960年的5.3%增加到1985年的8.2%。医疗保险支出的增长更快，人均医疗保险支出从1960年的约330马克增加至1985年的大约3000马克，增长了8倍。此外，造成福利国家社会保障资金窘迫的另一个原因是经济全球化的趋势使得资本向劳动力成本低廉的地区流动，贫困人口向高福利地区流动。福利国家的高税收和高福利政策造成劳动力成本昂贵和产品竞争力降低，结构性长期失业人数增加，纳税人数减少;反过来，福利国家失业支出增加，给社会保障经费造成了更大的困难。

再次，当代西方社会保障制度理念发生了变化。20世纪70年代以前，西方社会保障理念存在严重的极端化倾向。19世纪末期以前，西方社会保障理念的基本特点是强调自助，认为社会问题主要是由于个人原因而非社会原因造成的，其解决主要应该是个人责任而不是社会责任，社会保障应该依靠个人自助而不是依靠社会或者政府帮助。19世纪末开始，西方社会保障制度理念从过去极端强调个人自助转变为过分强调国家责任。认为社会问题的出现主要是社会的原因，其解决主要应该是社会或国家的责任，社会保障应该依靠国家保障。20世纪70年代末开始，西方社会保障理念再次发生变化，强调国家、社会与个人的共同责任，主张自助、互助与国家保障相结合的社会保障理念逐渐成为西方社会保障制度的基本理念。

社会保障理念的变化影响了西方社会保障政策的变化。英国撒切尔政府指出，社会保障并不仅仅是国家的责任，它应该是个人与国家共同的责任，应该建立在国家责任和个人责任的双重支柱上。英国政府社会保障制度改革集中反映在1986年的《社会保障法》中，法令规定，新的收入补贴的发放仅限于有子女的家庭以及丧失工作能力的家庭，“额外资助”也不再对所有的低于最低生活标准者发放，而仅仅向两类人员发放，第一种是18～24岁的单身者，以帮助他们建立家庭;第二种是特殊困难的家庭，如单亲家庭、养老金领取者、丧失工作能力者。日本政府提出社会保障制度应该是为了全民的利益，由全民来建立，由全民来支持的制度，在社会保障制度方面应该谋求“自助与相互扶助的和谐”，要建立“在个人的自助努力与家庭及社会的连带责任的基础上，加上适当的官方福利这样一种新型的福利社会模式”。美国在里根政府时期已提出，必须减轻社会福利领取者对福利本身的严重依赖性。克林顿政府也提出:“我们将结束大家都了解的那种福利。我将一劳永逸地抹掉福利的恶劣名声，恢复一条简单而庄严的原则:不能让一个能够工作的人永远依靠福利。”为缓解老龄化对美国社会保障计划带来的冲击，小布什政府通过法律逐步适当延长法定退休年龄，并鼓励人们尽可能地延长工作年限。职工到了退休年龄还想继续工作，可以一边领取养老金，一边工作，也可以不领取养老金而继续工作到70岁，在这种情况下，每多工作一年，正式退休时将领取比正常退休高出约7%的养老金。在德国，施罗德政府的社会保障制度取消了无工作能力养老金，而代之以分等级的工作能力下降养老金，即根据劳动者工作能力的下降情况领取不同额度的养老金。每天只能工作3小时以下的养老金制度参加者，可以获得全额工作能力下降养老金;只能工作3～6小时者，可以获得半额工作能力下降养老金;能够工作6小时及以上者，不能领取工作能力下降养老金。在德国的失业保险制度改革方面，失业保险金的发放时间从原来的32个月按不同年龄段分别减少，55岁以下的失业者减少到12个月，55岁以上的失业者减少到18个月，以促使失业者尽快寻找新的工作。在德国的医疗保险制度改革中，增加了法定医疗保险参加者自己付费的部分，将过去免费就医改成现在每次看病患者缴费10欧元，住院治疗费以及药费个人要承担10%，非处方药的费用全部由个人承担，非工作时间发生事故的医疗费用由个人承担等。

为了减轻政府部门在社会保障计划中的支出，一些国家的政府还采取了转移社会保障经济成本的方式，如向私人部门转移社会保障成本，鼓励社会保障各项服务的市场化。但这些措施仅仅是降低了政府在社会保障计划中的财政负担，并不能从根本上降低社会保障的经济成本。

最后，国际劳工组织的社会保障改革建议，对西方社会保障改革产生了积极影响。国际劳工组织在20世纪80年代末就对养老保障制度改革提出建议。即重新设计和实施养老保障计划，在养老基金筹资方面实行部分积累模式，在养老金发放方面实行提高开始领取养老金的年龄和领取全额养老金的缴费资格年限，对达到一定年龄、并继续从事非全日制劳动的养老金制度参加者，实行部分养老金制度。20世纪90年代初，国际劳工组织又建议实行更加灵活的过渡性退休制度。2000年，国际劳工组织进一步阐明其社会保障改革的建议与主张:扩大社会保障制度的覆盖面。改善社会保障管理，促进民众的积极参与和缴费意愿，使社会保障获得更加广泛的社会支持。世界银行也提出了社会保障改革建议，指出养老保障实践可以划分为公共的现收现付制计划、雇主发起的职业年金计划与个人储蓄年金计划，为避免三种单一支柱的养老保障计划存在的问题，应采用两种不同的筹资和管理方式，即公共管理的、以税收筹资的养老金计划与私人管理的、完全积累制的养老金计划，另外实行一种自愿性养老金计划作为补充，“三者构成老年保障的三个支柱”。

1.2.2　各国社会保障制度改革举措

1.发达国家的改革措施

在发达国家，面对过高的社会保障费用导致的庞大财政赤字，国家财政不堪重负。同时，过高的福利水平影响了劳动者的工作积极性，过高的人工成本降低了企业的竞争力，市场的人力、资源配置功能也由此大打折扣。显然，过高的社会保障水平成了制约社会经济发展的负面因素。从20世纪80年代起，西方发达国家纷纷调整社会保障政策，进行制度改革，分散政府责任，强调企业、家庭和个人在社会保障中的作用，采取措施增收节支，提高社会保险缴费水平或增加缴费项目，降低福利待遇标准，大力缩减政府的公共开支。

第一，解决财政困难的措施。①采取经济措施，刺激经济增长。福利经济学的基本理论就是，增加社会福利有两个途径:增加国民收入和改善分配方式。发展经济正是从第一个方面入手，来解决社会保障问题，例如德国，通过降低税率，增加企业和个人的收入，来刺激消费和投资。②改革社会保障基金制度。很多国家从基金制度入手，来解决社会保障的财政问题。首先，欧盟国家为确保年金给付的适当性，通过促使多样化的公私年金制度的灵活化，保障高于基础收入保障的给付水平。其次，有些国家，例如瑞典、芬兰等，导入部分积累制度，法国将公共部门部分基金转为年金特别持有基金。此外，一些国家试图强化缴费与给付间的平衡性及提高代际负担的平衡性，例如瑞典废止了基础年金，进行收入比例年金体系的改革，德国和瑞典等国设定了保险费率的界限(德国到2020年为20%，到2030年为止限制在22%以下，瑞典将保险费界限设定为18.25%)。③减少公共支出。英国通过改革，降低国民年金保险费率，来强化对私人年金的依存程度;英国、意大利等国，通过提高延迟退休年金的给付增长率，来鼓励延迟退休;芬兰随着早期老龄年金申请的延后，提高适用的给付率;德国在保险加入期超过35年以后，渐进式地将给付全额老龄年金的开始年龄由62岁调整至65岁。在养老保险方面，一是增收节支，缓解财政危机。主要是提高缴费率、延长法定缴费年限、提高领取养老金年龄、调整养老金的计算和发放办法。如德国提高了养老保险缴费率，法国提高了可以享受养老保险的缴费年限，意大利、葡萄牙等国分别将退休金支付年龄提高到男65岁、女60岁和男女一律65岁等。二是建立多支柱养老保险体制，推崇“三支柱”的养老保障模式。第一个支柱是国家基本养老金方案，第二个支柱是私人管理的强制性储蓄制度，即企业年金，第三个支柱是个人自愿养老储蓄，由国家、企业和个人共同负担养老责任。各国普遍地缩小基本养老金的规模，加强企业和个人的责任。目前世界上大多数国家都在向多支柱养老保险体制转变。三是引入养老基金的私人机构管理和投资运营，以求提高收益率，达到基金保值增值的目的。同时大力加强国家监管，以保障资金的安全。在医疗保险方面，总的目标是保障公民享有基本医疗服务，并在保证满意度的同时，大力减少浪费，控制医疗保险费用。主要做法是加强对医疗机构的约束和激励制度，改革住院医疗和药品付费制度，个人自付一定比例的医药费用等。在失业保险方面，一些发达国家改变以往着重为失业者提供优惠失业保险的思路，把重点放在再就业援助上，例如提供就业培训，鼓励企业雇用失业人员等，以促进再就业，减轻社会保障的负担。

第二，针对劳动力市场的变化采取的措施。在促进就业问题上，英国的改革是比较突出的，英国的工党政府提出了一个耗资56亿美元、旨在修补不堪重负的社会福利制度、鼓励人们积极谋职的就业计划。瑞典采取了鼓励残疾人就业的措施，采用了一种让受给者在能够保持一定期间的残疾福利受给资格的同时，尝试就业的退休残疾福利年金。

第三，针对家庭结构的变化采取的措施。针对现代社会单亲家庭越来越多的状况，一方面西方国家尽力采取措施去维护家庭的完整性，例如德国宪法规定，对于结婚和有家庭的人，国家实行特殊的保护制度。另一方面对于单亲家庭予以帮助。例如德国实行了分割年金制度，为选择兼职工作来养育子女的公民提供适当水平的平均收入，并重视单亲家庭子女的教育。

2.经济转轨国家的改革

在经济转轨国家，20世纪80年代以后，计划经济体制国家向市场经济转轨，原有的社会保障制度也需要随之改革，以适应市场经济的要求。这些国家在改革中借鉴了发达国家的一些做法。主要内容一是建立社会保险和社会救济相互补充的保障体系，例如一些国家规定了家庭最低收入救济标准，也有的国家延长了失业救济金的领取时间，以应对转型期的失业和贫困人口增加的问题。二是建立多层次的社会保障体系，包括国家强制的最低水平保障、由缴费年限和缴费额决定的补充保险和自愿购买的补充保险三个层次。三是增加缴费主体，提高缴费水平，一方面，改革旧体制下个人不缴费为个人缴费，另一方面提高企业缴费率。四是提高退休年龄，降低养老金待遇，把退休年龄提高到男65岁、女60岁。

3.发展中国家的改革

在发展中国家，社会保障制度的改革呈多样化趋势。许多国家的社会保障致力于扩大覆盖面，建立和完善社会保障制度，并注意避免发达国家社会保障制度走过的弯路。把农民、渔民和非正规部门就业者纳入社会保障体系是许多发展中国家面临的重大问题，对此，一些国家进行了尝试。例如斯里兰卡对农民和渔民实行了自愿养老年金计划、印度尼西亚将储蓄性养老保险扩大到所有工薪劳动者。在医疗保障方面，许多发展中国家以扩大覆盖面为主，努力实现“人人享有健康”的目标。此外，一些发展中国家也对社会保障制度进行了积极的改革和大胆的探索，如智利在1980年进行了养老保险制度的改革，把现收现付的统筹制改为个人账户的积累制，中国香港地区也在2000年底实行了强制性公积金计划等。

1.2.3　社会保障制度未来的发展趋势

各国社会保障制度的改革虽然不尽相同，但核心问题仍然是政府在社会保障中的作用。从发展趋势看，改革主要集中在五个方面:一是社会保障责任主体多元化，二是保障方式多样化，三是保障水平层次化，四是统筹协调经济发展与社会保障，五是社会保障立法的国际化。

1.社会保障责任主体多元化

综观世界各国的社会保障制度改革，其共同点首先是社会保障责任主体多元化，即除了国家仍然是责任主体之外，作为第三部门的社会组织和商业保险公司也都成为社会保障的责任主体。这样一来，既提高了效率，又减少了风险。第一，私营养老金的比例在工业化国家里都不同程度地有所增加。第二，与私营养老金的发展相应的保险市场扩大。第三，各国普遍减少国家干预，强调市场机制对社会保障的调节作用，使社会保障制度从“国有化”向“私有化”转变，让私营企业在社会保障体系中发挥重要作用。如英国促使社会保障部分管理职能民营化，将社会保障津贴发放等大量具体业务委托给私营部门办理。荷兰宣布法定的医疗保险私有化。美国自里根上台后，也不断使公共计划的制订权分散化，将私人机构融入社会保障体系。第四，许多国家鼓励发展商业性保险。政府从税收等方面采取一些经济手段支持商业性保险的发展，并给居民创造方便条件，促使居民积极参加商业保险。如英国鼓励私人保险，同私人医院订立合同以及由私人承包服务设施。第五，有的国家提倡企业自办保险。如英国政府作出规定，凡是有条件的私人企业，经政府有关机构批准后可以自己搞养老保险项目，鼓励效益好的企业为雇员设立更优越的养老保险，并把原由国家设立的“附加养老金”转给了企业和个人。

2.保障方式多样化

社会保障改革的第二个共同点是保障方式多样化，社会救助、社会互助与个人自助相结合，国家保障、社会保障与家庭保障相结合。多样化的必要性在于，既可以降低风险，又可以提高效率。因为国家包揽一切必然造成机构的不断膨胀，从而增加管理成本、降低管理效率。政府目标的社会公益性决定了政府管理的低效率，而企业目标的营利性决定了企业管理的高效率。同时，保障方式的单一性也加大了社会保障的风险，个人责任的忽视必然降低人们的责任心和工作积极性。因此，各国社会保障法律制度都在向保障方式多样化方向发展。

3.保障水平层次化

社会保障改革的第三个特点是保障水平层次化，即区分层次、分别采取不同的保障方法。总的来说，世界各国都把最低生活水平保障和基本生活保障区分开来，将最低生活水平的保障作为政府的责任，而基本生活保障已经或将要作为个人、家庭、社会和政府的共同责任。同时，尽管具体的划分有所不同，但进一步的层次划分也是各国普遍的趋势。大多数国家区分了社会救济、社会保险和社会福利，并且社会保险内部也已经进行了或将要进行进一步的区分。

4.统筹协调经济发展与社会保障

自20世纪80年代起，各国政府先后不同程度地对现行的社会保障制度进行改革与调整，以寻求与经济发展的协调一致。改革的直接目标是增收节支，削减政府开支。1995年6月，美国国会通过一个在7年内平衡预算的法案，要求在7年内削减开支8940亿美元，其中削减医疗保险费用4500亿美元，超过削减计划的一半以上。同年11月法国宣布对法国的社会保障制度进行重大改革，目标是使社会保险的赤字在一年内由640亿法郎减少到170亿法郎，在两年内达到收支平衡。

增收节支突出表现在养老保险方面。针对日益严重的人口老龄化问题，各国政府采取了多种多样的做法。一是削减福利项目，除了养老、医疗、失业、社会救济等基本项目外，其他项目逐步削减。二是降低保障的给付水平，降低福利发放标准，国家注重基本生活水平的保障。三是提高福利发放的资格条件，缩小覆盖面。比如养老金支付的年限要求，疾病、失业的天数要求等。突出表现在各国普遍提高了法定退休年龄，以防止社会中劳动者与享受者比例失调。如法国计划将退休年龄从目前的60岁提高到61岁或62岁;意大利计划将男子退休年龄由60岁提高到65岁，女子由55岁提高到60岁。四是改革养老金制度，如瑞典规定从2001年起养老金由保证收益型(凡在瑞典住满40年的人都可领取数额相等的一份养老金)转向保证缴纳型(领取养老金的多少直接取决于从工资中扣缴的养老金的累积数额及其投资收益)。增收节支还表现在提高社会保障活动的效率方面，其中，私有化是主要措施之一。继智利于1981年成功实现养老保险基金私人化管理后，秘鲁、阿根廷、哥伦比亚、乌拉圭、墨西哥、玻利维亚、萨尔瓦多等7个拉美国家先后开始尝试以自由市场政策为主导的激进式改革。

5.社会保障立法的国际化

适应经济全球化的需要，加强国际合作，并不断扩大国际社会保障的适用范围。突出表现在，社会保障立法不断完善，参加国际劳工组织的国家越来越多、批准国际劳工组织有关社会保障的公约的国家也越来越多。在经济全球化过程中，各国劳动力的跨国流动必将进一步增加。因此，在社会保险、社会福利等方面，必然带来一系列问题。面对这一情况，各国已经或正在考虑，用双边互惠协定等方式解决社会保障问题。如加拿大《养老保险法》规定，部长可以代表政府签订互惠协定。瑞士的社会保障法规中，除国内立法外，还同美国、法国、德国、意大利等20多个国家签订了双边协议，解决各自在对方国家工作的人员的社会保险问题。国际社会保障制度的合作，最早出现在国际劳工组织中。欧盟在社会保障法的国际化方面已经先行一步，形成了包括部分社会保障内容的区域社会保障法。可以预见，随着经济全球化的发展，必然导致国际社会保障立法的形成。^[4]