东欧社会保障制度的改革

论原苏联、东欧社会保障制度的改革

原苏联和东欧国家在经济转轨过程中，都很重视社会保障问题，把加强社会保障作为保持社会安定的一项重要政策措施，在各国新制定的宪法中都列专条，作出明文规定。同时，对长期实行的属于福利性的社会保障制度进行根本改革。但到目前为止，除原民主德国在两德统一后已完全纳入联邦德国的社会保障体系外，其余国家大多尚处于酝酿、起步阶段，即使这方面工作做得比较好的捷克，也只是完成了一些专门的立法，尚未完全付诸实施。尽管这样，在这些国家的初步改革实践中，也提供了一些有益的东西，可作为我国搞好社会保障制度改革的借鉴。这里侧重就其改革的基本思路、主要内容、遇到的问题和对策作些剖析。

一、传统制度的缺陷和改革的基本思路

原苏联和东欧各国的社会保障制度，是随着社会主义制度的确立而建立起来的。它的主要特点是，国家或国家和企业统包职工的生老病死，对居民生活必需消费品以及住房、公用事业服务等实行低价补贴政策。这种由国家大包大揽的办法，在保障广大劳动者的合法权益、促进经济与社会稳定发展方面，起过重要的作用。但是，随着时间的推移，国家也背上了越来越沉重的包袱。实践表明，苏联和东欧国家长期实行的社会保障制度超越了生产力发展水平和由此决定的国家财力，势难继续维持，必须进行改革。

特别值得注意的是，在苏联和东欧纷纷改行市场经济的情况下，更暴露了传统社会保障制度的缺陷和弊端。第一，社会保障的覆盖面狭窄，不适应多种就业并存的新的劳动就业局面。尤其是社会保险，主要限于国营单位的职工和部分集体企业的职工，这就限制了劳动力向多种就业方向的流动，限制了其他经济成分中的职工获得社会保障的权益以及他们应尽的相应义务，因而也难以做到在全社会范围内有效地分担风险。第二，社会保障事业实行的是多头分散管理，效率低下，规范程度也很低。第三，社会化程度很低的社会保险面对迅速发展的城市化、老龄化形势难以发挥持久的机制的力量。因此，建立市场经济新体制，必须相应改革原来的社会保障制度，使其真正起到促进经济发展、保障人民生活的作用。

原苏联和东欧国家改革社会保障制度的基本思路是，将过去由国家（或国家和企业）统包的办法改为由国家、企业和个人（或国家和个人）共同承担，建立独立于政府的专业组织承办保障事务，并按市场经济机制运营。改革中一般还遵循以下一些原则：

（1）普遍性和义务性，即“人人有权享受”、“人人必须参与”。俄罗斯联邦、白俄罗斯、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦等国的宪法都明确规定，每个公民都享有在年老、患病、致残、丧失劳动能力、丧失供养人以及法律规定的其他情况下获得社会保障的权利。而对医疗等实行义务保险制度时，则规定全体公民都必须参加，无一例外。

（2）区别对待，不搞一刀切。例如规定，国家对在保卫国家和社会利益时使健康受到损害的人给予特殊照顾；在发放家庭子女补助时，按家庭收入水平和子女年龄确定；在实行社会保险时，按不同险种分别规定为义务保险或自愿保险；等等。

（3）充分酝酿，逐步推行，不一哄而起。例如，波兰从1990年起着手改革医疗保险制度，经过4年多时间的酝酿和精心准备，波兰卫生和社会保健部才提出了名为《保健战略》的改革方案。捷克自1991年起就开始酝酿进行医疗改革，一些专家、医护人员和学者提出了各种方案和建议。在此基础上，捷政府于1992年向议会提交了《全民医疗保险法草案》，经议会通过后于1993年1月1日正式开始实施。而在俄罗斯，因人们对医疗制度改革争议很大，迄今尚未拿出改革方案。

（4）加强立法，严格执法。原苏联和东欧各国在改革社会保障制度时，十分重视立法，力求做到有法可依。同时严格执法，做到有法必依，违法必究。如捷克为了保证全民医疗保险法的顺利实施，特别规定，对不依法交纳医疗保险金的人，将课以1万克朗的罚款。

二、改革的主要内容

（一）调整保障项目

过去，除南斯拉夫外，苏东各国都实行充分就业政策，认为没有失业者，因而在社会保障体系中没有失业保险这一项。近年来，原苏联各国不仅普遍存在失业现象，且失业者日益增多，已成为一个现实的社会问题，因此，把失业保险列入了社会保障体系。与此相反，随着住房私有化政策的实施，原先的住房分配和国家补贴制度将逐步退出保障范围。

（二）变单一资金来源为多元筹措渠道

过去，除南斯拉夫外，苏东各国的社会保障基金均来源于国家财政拨款，或者来源于国家和企业。现今，总的说来，是由国家、企业和个人共同承担。例如波兰，将原由国家全额拨付医疗经费的办法，改为由受保人及其所在单位和国家三方共同承担，实行保险、预算混合的卫生保健拨款办法。中央预算仅负责为扩建保健设施投资、培养医务人员、实施全国性的保健预防计划，以及为卫生保健主管部门的日常活动提供资金。当由于客观因素导致医疗保险金额不足时，中央预算可为保证医疗保险事业的正常进行提供必要的补助。波兰规定，有权享受公共医疗保健部门提供免费医疗者，特别是享受社会保险者、职业军人、警察、边防工作人员、议员、艺术家、作家、公证员、律师、大学生和教授、失业人员和领取退休金和养老金者，都必须加入医疗保险。受保人从领工资或从事经营活动获得收入之日起，就应按规定按时缴纳医疗保险金。在职职工，包括职业军人、警察、消防人员等医疗保险金，由职工本人和所在单位平均分担。领取退休金和养老金者的医疗保险金视他们的实际收入情况，有的由社会保险公司全包，有的则由本人与社会保险公司均摊。失业者的医疗保险金由劳动局支付，在实行失业保险制度后由相应的失业者基金拨款。领取固定社会救济者的医疗保险金由社会福利部门负责。农民、个体经营者和私人业主的医疗保险金按规定定期由本人支付。

又如捷克，将全民免费医疗制改为全民医疗保险制后，把原由国家全部负担国民医疗卫生费用改为由个人、企业和国家三者共同负担。公民看病自己必须承担部分费用。捷全民医疗保险法规定，凡有劳动或工作收入的人（指个体劳动者和私人公司工作人员）、有财产和租赁收入的人、无须纳税人（无收入的家庭妇女和个体农民）、因健康原因不能就学或就业的15～26岁的人、养老金领取者等，都必须到国家新开设的医疗保险公司申报医疗保险。对于有固定工资收入的人，如国家机关工作人员、工厂和企业职工、公司职员，须按月支付医疗保险金。医疗保险金数额为个人工资总额的13.5%，由本人所在单位一并向医疗保险公司支付，其中单位支付9%，个人支付4.5%，个人支付部分由职工所在单位从其工资中扣除。如果职工有多种收入，则按实际收入支付。对于没有固定单位但有收入的人，即依靠财产和出租收入的人，将按扣除实际成本（各项开支）费用后收入的45%作为计算医疗保险金的基数，须交这个基数的13.5%作为医疗保险费用。自1994年开始，国家把这个基数比例由原来的45%改为35%。那些无须纳税人，如家庭主妇、个体农民等则须按捷最低工资2 200克朗作为计算基数，按13.5%交纳医疗保险金，每月为297克朗。15岁以下儿童、现役军人、退休人员及大、中专院校学生的医疗保险金仍由国家负担。

另据匈牙利《世界经济一周》透露，东欧5国社会保险金的缴纳比率和办法是：波兰——劳动者不交纳，雇主交纳工资总额的49%；捷克——劳动者交纳工资收入的13.25%，雇主交纳工资支出的35%；斯洛伐克——劳动者支付工资收入的11%，雇主支付工资总额的35%；罗马尼亚——劳动者支付工资收入的3%，雇主支付工资总额的26%；匈牙利——劳动者支付工资收入的10%，雇主支付工资总额的44%。

（三）改变计发方式

拿退休养老者来说，过去苏东各国（南斯拉夫除外）都是发放退休金，退休金数额取决于退休者的工龄和工资情况。经过改革后的计发方式主要有两种类型：一是捷克方式，另一是德国方式。

捷克将于1996年开始实行的新的养老保障法规定：①养老金由两部分组成。一是固定部分，所有退休者一律平等，数额相同，它取决于国家的具体经济情况、生活费用的标准。二是浮动部分，取决于退休者工龄、工资情况。②延长退休年龄。鉴于人口迅速老化，有劳动能力的公民的人均负担越来越重。因此决定从1996年起，妇女退休年龄每年延迟4个月，男子延长2个月。从2007年起，男子退休年龄从目前的60岁延至62岁，妇女由目前的53～57岁延至57～61岁。③对退休金实行价格补贴。捷规定消费价格每增5%～7%，就对退休金进行一次调整，调整的幅度参照实际工资的增长情况。

捷克除将实行上述养老保障制度外，国家还积极鼓励居民参加养老保险，以便改善退休者的晚年生活。捷议会于1994年2月16日批准新的养老保险法。新法的特点是个人自愿参加，国家予以赞助。新法规定，凡18岁以上在捷境内常住的捷籍公民，皆有权参加这种保险。参加保险的金额自愿决定，但最低额为100克朗。国家根据投保的金额给予补助，一般为40～120克朗。即投保100克朗，国家补助40克朗；如果超过100克朗则再按一定比例给予补助。除此之外，参加者在投保后的头两年，还可再额外得到25%的补助。

两德统一后，原民主德国即完全按照联邦德国的办法实行养老保险。养老保险分为义务养老保险和自愿养老保险两种。德国法律规定，一切受雇的职工和部分收入不高的职员及家庭手工业者等都是法定的义务保险人。自愿投保人主要是个体高收入者、医生和律师等，他们也可申请加入法定的义务养老保险，但这些社会成员一般都投保于收费较高、待遇较好的私人保险公司，以便将来获取更多的养老金。养老保险金由投保人的投保费、企业主缴纳的保险费和政府的补贴组成。前两部分是保险金的主要组成部分。1987年以来德国养老保险金约为职工工资的18.7%，由劳资双方各出一半。被保险者一般要缴纳60～180个月的保险费才能享受到各种形式的养老金。通常男年满65岁、女年满60岁，方可领取退休养老金。养老金的多少得视参加保险时间的长短和劳动报酬的多少而定。1991年德国养老金的月平均为1 750马克。养老金且随着全体职工平均工资的增加而增加。此外，许多企业还向其工作人员提供额外的老年补贴，称为“企业养老金”，是法定养老保险金的重要补充。在德国，所有农业劳动者均须参加义务养老保险，为老年农民和过早丧失劳动能力者提供基本生活保障。农民养老保险金来源于农民交付的保险费和政府补贴。农民养老金的标准也随职工养老金的调整而相应提高。

在捷克，还改革了社会补助、救济金等的发放办法。捷克的社会补助主要是针对子女而言。大约包括10项内容，即：对未成年子女的补助；对有未成年子女的低收入家庭的补助；对全日照料婴儿的父母的补助；对收入低、房租高的家庭房租补助；婴儿出生补助；收养未成年子女费用补助；上学儿童交通补助；服役军人抚养家属补助；家庭中人员死亡殡葬费用补助；低收入家庭生活费用陡涨补助。过去，对子女补贴不管家庭收入如何，一律发放，并且家庭中子女越多补贴越多。改革后的补助从军龄和最低生活标准出发，特别富裕的家庭的子女无权获得。国家规定统一的补贴标准，即为最低生活标准的1/3。现在全国大约90%的家庭可得到子女补助。此外，80%有子女的家庭可得到调节性的补助，这种补助为每个子女每月220克朗，其条件为家庭的全部收入不超过全体家庭成员最低生活标准总和的一倍。根据有关规定，每一季度对每个家庭的收入情况评定一次。如果一个家庭的纯收入还不能达到最低生活标准的120%，除可得到其他补贴外，每年8月份还可得到国家发放的一次性补助。

（四）改变承办单位和管理方法

过去，在苏东国家（南斯拉夫除外），有关社会保障事务，概由政府有关行政机构或企业、事业单位的职能部门承办，并按行政办法管理。现在则改由新建立的专门组织承办。同时，这些组织的建立和活动均按商业原则办。例如，捷克规定，由养老基金组织承办养老保险。养老基金组织是根据商业法建立的股份公司，享有法人地位，至少要拥有2 000万克朗的资金。养老基金组织必须由财政部同劳动社会事务部协商批准，许可证不得转让。目前，捷全国已有7个养老保险基金获准开展保险业务，如捷克保险公司养老保险基金、企业养老保险基金等，这些养老保险基金以具体的保险条件和今后的投资意向招揽投保者。按规定，参加养老金保险者须与养老基金组织签署合同。在合同中除注明领取养老金额的形式外，还须注明在投保者死亡的情况下，由谁继承保险费。

又如波兰规定，由医疗保险公司承办医疗保险。医疗保险公司具有法人资格，可独立确定组织形式，财务上自负盈亏，征收的医疗保险金要能确保受保人医疗费、公司日常活动经费及资产修缮费用等全部费用的开支。医疗保险公司负责征收医疗保险金，支付医疗费用。

三、改革中遇到的问题和对策

原苏联和东欧国家在对社会保障制度进行改革的过程中，也遇到了不少问题，有的经采取相应对策已获解决或有所缓解，有的则还没有找到妥善的解决办法。概括说来，主要有以下一些方面。

（一）改革的紧迫性与主客观条件不足的矛盾

前已指出，原苏东国家长期实行的社会保障制度存在着许多严重缺陷，不能适应市场经济条件下的社会经济活动需要，不利于生产力发展和社会安定，必须尽快大改。但是，真要改革，也不是一件容易的事情。因为，人们长期生活在由国家统包生老病死的情况下，已经习以为常，形成了一种“理所当然”的观念和依赖心理。现在要改，要增加一点个人经济支出，绝不是所有人都能立刻理解和接受的，由此产生的抵触情绪，在很大程度上制约着社会保障制度改革的进程。据西方报道，在俄罗斯，医疗改革就引起了很大争论，成为一个敏感的政治问题，以致改革方案迟迟没能出台。不仅是主观条件不足，而且还存在着客观条件的不足。这方面，最突出的是立法滞后，专业组织和专业人员缺乏。

实践表明，社会保障制度同人们生活息息相关，对它进行改革，必须慎之又慎。既要考虑到人们的心理承受能力，又要考虑到人们的经济承受能力。近年来，一些东欧国家在改革社会保障制度时，一方面加强舆论宣传，因势利导地做好观念转变工作，使人们在思想上、心理上有个准备过程；另一方面，又实事求是地规定国家、企业和个人负担的合理比率，特别是个人负担占其工资收入的百分比，从而保证了改革方案的顺利出台和实施。同时，加强立法工作，搞好组织建设和队伍建设，收到了较好的效果。

（二）通货膨胀条件下社会保障资金的保值、增值问题

原苏东各国在转向市场经济过程中，普遍地发生了通货膨胀问题，有的还很严重，迄今没有得到遏制。在这种情况下，额定的退休金、养老金、抚恤金等都迅速贬值，严重影响人们的基本生活。怎么办？原苏东国家一般采用的办法是：①保证最低生活标准。如吉尔吉斯斯坦宪法规定，“退休金以及根据社会经济能力提供的社会救济应保证不低于法定的最低生活费用的生活水平”。乌兹别克斯坦宪法也规定，“退休金、补助金、其他社会救济不能低于官方规定的最低生活线”。其他国家也有类似的规定，如前面已经提到的捷克的新养老保障法，这里不一一列举。②实行国家退休金指数化。即退休金同消费价格指数挂钩，随后者的上升而相应提高。如俄罗斯联邦总统叶利钦于1994年8月3日颁布命令，自1994年8月1日起在俄联邦实行国家退休金指数化。嗣后，又逐月规定了退休金提高的具体百分比。

与此相联系，通过各种渠道筹集的保障基金也有个保值、增值问题。对此，原苏东国家允许保险公司进行投资经营。但为了保护参加保险者的利益，使其缴纳的保险金不致受到损失，对保险公司的投资经营活动作出了严格的限制。如捷克的养老保险法规定，养老基金组织只能把聚集的资金用于购买国家和银行发行的债券，以及在有价证券市场上进行交易的证券。除国家发行的债券外，养老基金组织购买的任何一家企业发行的证券不得超过该基金组织财产的10%。基金组织拥有的动产和不动产，不得超过其全部财产的5%。养老基金组织获取的收益，5%留作储备金，最多10%由该基金组织股东大会支配，其余部分用于投保者本身。为了防止养老基金组织进行各种非法活动，国家对养老基金组织的活动实行检查监督。如果发现养老基金组织的活动不合法，轻者责成立即予以纠正，重者罚款500万克朗，或停止有关董事会使用财产的权利，或者吊销许可证。如果查明某一养老基金组织未经批准，非法经营保险业务，除勒令其停止保险活动外，还要罚款2 000万克朗。

（三）改善和提高服务质量问题

原苏东国家在改革社会保障制度的同时，很注意改善和提高这方面的服务质量，把它作为巩固和发展新制度的一项保证措施。以医疗保健为例，主要是抓了两个方面的工作。

一是建立多元化的医疗保健体系，发展多种形式的医疗服务。如捷克，为了建立遍布全国的多种形式的医疗保健网，在1992年通过法律，允许集体和个人兴办医疗事业，允许公民自由挑选医生和就诊的医院。与此同时，对国家所有的医疗卫生设施实行私有化。据捷克《经济报》报道，至1993年年底，全国17 000个医疗机构中，只有2 559个属国家所有，其余均已私有化。国家还准备在最近两年内把85%的病床转给地方和私人，其中一部分还给教会。国家还鼓励医务工作者送医上门，开展“家庭服务”。两年多来，非国有的医疗事业迅速发展。据《经济报》报道，1994年初，全国90%为成人治病的医生、70%的儿科大夫私人行医或在私立医疗机构中工作。1991年，有26家医疗单位进行“家庭服务”，治疗的病人有1 500名。1992年，进行这种服务的医疗单位发展到68家，医治的病人增至2 000名。1993年，此类医疗单位的总数又增加了两倍。全国逐渐形成国家、个人、教会和慈善机构共同提供医疗服务的局面。波兰也把推广“家庭医生”诊所作为改善基层医疗服务质量的一项重大措施。“家庭医生”诊所受当地自治机构领导，部分经费由地方收入予以支持。“家庭医生”诊所规模不大，一般有若干名医生和护士，备有先进的医疗设备。“家庭医生”诊所为病人提供家庭医疗服务，送医、送药上门，实行全天24小时服务。“家庭医生”诊所实行基本工资不变，适当扩大奖金比例的制度，以鼓励家庭医生治病、防病的积极性。家庭医生由国家培训，大多有大专以上文化水平。病人可自愿参加“家庭医生”诊所的医疗。参加者每年缴纳一定数额的注册费。注册费一般不超过当地最低收入的0.5%。“家庭医生”诊所服务试行一年来，被认为确实是改善基层医疗条件的好办法，得到群众的欢迎和支持。波当局对“家庭医生”诊所积极扶植，逐步推广，从1994年秋天开始，在全国范围内，特别是广大农村与城镇正式推广。在财政困难的情况下，波当局仍将给“家庭医生”诊所贷款2亿美元，供“家庭医生”诊所购置先进医疗设备，培养医生。根据计划，1994年建100个“家庭医生”诊所，1995年将有25%的基层医疗中心改成“家庭医生”诊所。今后三四年内，家庭医生将增至2万人，“家庭医生”诊所将逐步遍及全国。

二是加强对医疗服务质量的监督、检查。波兰规定，医疗保险公司与直接提供医疗服务单位和个人签订承包合同，确定承包单位的服务范围、期限和收费标准，并负责监督和检查医疗承包单位的服务质量。卫生和社会保健部监督和协调各医疗保险公司的工作。在捷克，除医疗保险公司实施检查监督职能外，一些公民自愿建立的团体，如病友协会，也参与监督。为了加强对药物和医生行为规范的监督，捷克于1994年内公布了药品目录及医生工作规范。捷克还依法建立了专业性的医生协会，专门负责审查医生的专业水平。

此外，需指出的是，前面提到过的东欧五国，国家抽走的社会保险金都非常高，尤其是在波兰和匈牙利，公司几乎要将相当于给劳动者工资的一半交社会保险金。这就迫使雇主更多地使用黑工，很不利于保障劳动者的合法权益。如何制定出比较合理的比率，是一个尚待研究解决的问题。

（《世界经济与政治》1995年第5期）