社会保障制度改革的国际经验

第二节　社会保障制度改革的国际经验

一、国际社会保障改革经验的比较

从以上各国的改革实践来看，除了智利的改革模式被公认为成功外，美国、欧盟、日本社会保障转型成本高、成败尚无定论。但是国际社会保障改革或多或少具有以下几个方面的特征：

(1)社会保障制度改革的最初起因是人口结构变化(如老龄化)引起的社会保障中的财政困难，社会保障基金入不敷出或管理混乱。

(2)改革的重点在于调整政府和市场的比例，转变政府职能。各国政府的社会保障功能普遍被削弱，但是社会产品的主要提供者仍然是代表着不同社会利益的各级政府。

(3)改革的方向是在保持政府控制权的前提下“市场化”或“私有化”。在社会保障制度的改革方面，培育市场比改革政府更加重要。即使是这样，市场提供的服务永远也不可能完全地替代政府提供的服务，因为市场的竞争原则高于社会的公平原则。

(4)改革的主要内容涉及养老和医疗，改革的主要措施包括增加公民的自我负担，适度降低社会福利以减少政府负担。

(5)改革是一个持续的过程。进入21世纪以后，社会保障制度仍然要改革。政府和市场会随着时代的发展不断地调整它们之间的关系以适应经济全球化发展，帮助人们抵御风险，同时体现社会成员之间的相互依存关系。

尽管共性明显，但由于不同的国别环境，各国改革的方式有一定的差异，例如，美国、日本都属于福利国家，虽然历经各届政府改革，但终因积重难返，私有化和市场化的改革成效还不确定，改革方案和效果也各自表现不同;而智利因本身就不是福利国家，加上政府的有力举措，实现了社会保障模式由现收现付向个人账户的成功转型。

二、国际社会保障制度改革的经验总结

(一)改革缴费和给付制度，增收节支

面对社会保障支出的巨大压力，20世纪80年代以来，发达国家纷纷采取了削减社会保障和福利支出，同时提高社会保险税的缴纳比例等措施。

在削减社会保障和福利支出方面，以养老保险为例，主要是改革养老金计发办法，提高领取养老金的年龄，降低支付水平。改革养老金调整机制，改过去根据工资和其他经济因素的变化调整为现在的只随居民消费价格指数调整，即只保证养老金不贬值。这些措施的实施都将增加工人的支出，减少他们的收入。日本国会于2000年初通过法案，对养老保险制度进行了改革，将过去按月工资收缴养老保险费改为按年收入收缴，以前规定的60岁以上的老年人再就业后无须缴纳养老保险费，而现在改为70岁。同时，将领取养老金的年龄从60岁逐步提高到65岁，并且养老金削减5%。^[10]

为了增加社会保险资金的供给，发达国家主要手段是提高雇主和雇员的缴费率，或者取消原有的社会保障缴费的收入最高限额。以前，欧美各国规定的社会保险费缴纳基数和比例，不是以全部工资总额为基数，而是以工资的一部分，即“缴费工资”为基数或下限的一定百分比缴纳。现在，为了大幅度增加社会保险基金收入，各国普遍提高了缴纳社会保险费基数的上限，而缴费基数和比例下限基本不动，有些国家甚至还取消了某些保险项目缴费的上限。

(二)社会保险制度的结构性变革

社会保险制度的结构性改革是改变过去单一的社会保险层次，改为多层次的社会保险制度，即建立国家基本保险、强制性企业补充保险和个人储蓄性保险的综合体系。如瑞士从1985年开始实施多层次社会保险制度模式，其基本思路是：在国家提供最低限度生活保障的基础上，突出强制性企业补充保险和个人储蓄性保险的作用，以强调劳动者的自我积累与自我保险意识。收入越低者，获得国家基本保险的程度越高，收入越高者，国家基本保险占其收入的比重越低。

(三)实行社会保障制度的私营化、资本化、市场化

西方各国在探索社会保障制度和“福利国家”的改革中，总的趋向是实行社会保障制度的私营化、资本化、市场化，改革的核心就是跳出国家包揽一切的思维方式和做法，政府尽量缩小干预社会保障的范围和项目，把这些项目交给非政府的志愿机关、合作社和其他社会团体承担。同时恢复某些传统的社会保障机制，如家庭、慈善机构、互助单位等。英国政府就要求地方政府、全国健康服务等部门将一系列服务项目通过招标改由私人承包，引入市场机制，让公民积极参与，鼓励私人养老保险、医疗保险与职业福利的发展，其目的是减轻国家和雇主对社会福利所承担的责任和财政开支;所谓资本化，主要是为了解决养老金的资金储备问题，有些国家允许在养老金的管理上采取私人保险公司的做法，用储备积累来支付养老金。这种改革将产生增加职工个人负担，扩大社会保障领域中的不平等等诸多新的问题。

(四)应对就业模式变革对社会保障制度进行调整

针对非全时就业和各种灵活就业模式的兴起，各国对传统的社会保障制度进行相应的改革，纷纷将临时就业、非全时就业、岗位分享等方式下的劳动者纳入社会保障体系，使他们享有其他就业者一样的权利。例如，荷兰在1995年成立了一个最大的养老基金会，向临时雇员提供养老金。针对日益增长的社会保障负担，提出促进再就业以减轻社会保障负担的思路，将过去政府主要为失业者提供尽可能优惠的失业保险待遇的做法，转为就业援助，转向再就业为龙头的思路。同时，政府出台一些鼓励雇用失业者的措施。如提供政府补助，降低企业为新雇用的失业人员缴纳社会保险费用等。

三、国际社会保障制度改革对我国的启示

我国是当今世界人口最多的发展中国家，同时又是从计划经济转向市场经济的转型国家，既有发展进程中的二元经济特征和显著的地区差别，又有计划经济体制遗留下来的以户籍制度为标志的城乡社会分离。最近30年当中的大规模农村劳动力转移，虽然为工业化和城市化注入了旺盛的活力，可是进入城市工业和服务业工作的上亿农村迁移劳动者(农民工和未获得城市户籍的农村高校毕业生)，却不能获得与城市户籍就业者同等的社会保障和公共服务，实际上被排斥在城市社会的边缘。这一切，使得中国的社保改革比其他国家更为复杂和艰难。

与西方主要国家比较成熟的社会保障制度相比，中国社会保障制度改革与发展比较晚，但是可以借鉴国外的经验教训，具有“后发优势”。但是，这种借鉴意义究竟有多大，仍然取决于中国国情、国力。中国社会保障制度是在原有计划主导型模式上进行改革，改革的时代背景和经济基础与西方有很大不同。西方国家的社会保障体系是建立在工业化程度较高、市场经济制度比较完善的基础上，中国的改革基础则是城乡二元结构明显、计划经济程度深、人口基数大、经济发展水平低的基本国情，这些都构成了中国改革的制约和障碍。目前，当中国试图对传统社会保障体制进行改革的时候，正值社会保障改革浪潮席卷全球，以智利为代表的DC型完全积累制，以新加坡为代表的中央公积金制，世界银行向各国推荐的“多支柱”模式，欧亚部分国家的“名义账户制”成为各国社会保障改革学习和模仿的对象，这些模式对中国现阶段的社会保障改革都产生过深远影响。比如，西方发达国家对社会保障制度“过度保障”有很多经验教训，特别对福利国家模式提出了很多质疑和批评。这些反思和批评为我们设计社会保障制度提供了重要的参考，并在一定程度上影响着政策的制定。值得欣慰的是，不论是中国的经济改革还是社会保障制度，都坚持了从实际国情出发的基本原则，这也是中国改革开放以来社会保障建设取得较大成效的根本原因。