中国社会保障制度改革

一、改革传统的社会保障制度

我国传统的社会保障主要包括社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚四大项目，它形成于20世纪50年代。1951年政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》。这个条例规定对职工的就业、医疗、养老、丧亡、生育都要实行社会保障。在此基础上逐步建立了国家工作人员的公费医疗制度、国营企业的劳保医疗制度、企业职工的工伤保险制度和社会养老保险制度。1953年政务院修正了《中华人民共和国劳动保险条例》，扩大了社会保障实施范围。到1956年，在城市逐步形成了国家机关、行政事业单位、国营企业和城镇集体企业三个各自独立的社会保障系统，形成了就业、福利和保障三位一体的由国家和企业统包统揽的社会保障体制。社会救济和社会优抚由民政部门负责管理实施。社会救济有两类，一是为长期无法解决生活困难的社会贫困成员提供定期救济，一是为受意外灾害的社会成员提供临时救济。社会优抚包括军事职业保障、军人家属保障和伤残军人保障等。我国农村从20世纪50年代中期起，就在自愿互利互助的基础上，依靠集体经济创办了农村合作医疗制度，为广大缺医少药的农民提供了低水平的医疗卫生保障；同时实行“五保”制度，对烈军属优抚及农民因公死亡抚恤等社会保障项目，初步形成了低水平的农村社会保障制度。经过新中国几十年的努力，我国形成了与传统计划经济体制相适应的社会保障制度。它对于保障职工的基本生活，促进社会安定，推动我国社会经济发展，发挥了重要作用。

传统社会保障制度有许多弊端，它不适应我国经济发展和市场经济体制建设的需要，必须进行改革。其一，国家和企业统包统揽，就业和保障合一。在传统社会保障体制中，保障和就业联系在一起。公民一旦就业，就能享受各种社会保障，吃穿住用行、生老病死全部由国家和企业负担。这种以企业为基础的社会保障制度，造成了企业之间负担不均和不平等，老企业不堪重负，阻碍了企业兼并和重组的进行，阻碍了企业经济的发展。其二，社会保障管理体制不顺，社会保障管理机构多头化，没有形成集中统一的社会保障管理体制。财政、民政、劳动人事和工会等部门，都插手社会保障管理，缺乏全国集中统一的社会保障管理体制。在这种管理体制下，一方面是政出多门，多头管理，缺乏平衡协调管理机制；另一方面又政事不分，法律监督和经办职能混淆，缺乏有力的监督管理机制。其三，社会保障待遇差别大，不公平。传统社会保障形成各自独立的五大保障系统，即民政部门、国家机关干部职工、国有企业职工、集体企业职工和农村居民即农民五大系统。各系统之间社会保障待遇差别很大，且不能流动，形成了社会保障壁垒。由于这种差别很大的社会保障待遇不能随劳动者流动而转移，严重阻碍了劳动力的合理流动，形成企业固定用工制度。其四，社会保障企业化，覆盖面窄。传统社会保障的运行基础是企业，社会保障经费主要由企业承担，保障功能以企业所有制性质和经济实力大小为基础。就是说，只对有工资收入的本单位的劳动者提供社会保障，使社会保障覆盖面窄。这种社会保障实际上是“企业保障”，而在广大农村虽有“五保”制度但主要靠家庭保障，靠子女保障，因而保障水平低，而且发展不平衡。其五，国家和企业承担全部保障费用，造成了沉重的经济负担。随着我国老龄社会的到来，社会保障基金支出日益增大，日趋膨胀，而社会保障经费仅由国家和企业负担，经费来源单一，经费缺口大。同时社会保障基金管理不规范，使用效率低：表现之一是社会保障基金有效使用率低，增值率低；表现之二是管理费提取比例过高，管理成本高。其六，社会保障项目不健全，社会保障支出暗的多明的少。在传统社会保障体系中没有失业保险项目，实际上隐性失业者不少。国家和企业花钱不少，但大多采取暗补的形式，人们感受不到失业保险的存在。如虽然不少项目起着失业保险的作用，可“待业”、“下岗”的人感受不到。

20世纪80年代，我国对传统社会保障制度进行了初步改革。一是养老保险改革。首先在企业中试行退休费社会统筹，建立社会养老保险基金。这是养老保险改革的突破口，也是养老保险改革的重要内容。同时，随着劳动用工制度的改革，劳动合同制工人退休养老保险制度也于1986年出台。这一改革打破了养老保险费由企业全部承担的旧模式，开创了个人缴纳部分养老保险金的新模式。二是失业保险改革。1986年，建立国有企业职工待业保险制度，对破产的国有企业的职工、濒临破产的国有企业的职工、被精简的国有企业的职工、解除劳动合同的职工及企业辞退的违纪职工，实行待业保险，实际上是失业保险。三是医疗保险制度改革。主要是实行医疗费单位包干使用，个人负担部分医疗费的办法。同时进行了职工大病医疗费用社会统筹和离退休人员医疗费社会统筹的试点，目的是杜绝药品浪费和控制医疗费不合理增长，解决国家财政和企业难以承受巨额医疗费的困难。四是社会救济方面的改革。主要是对贫困户从单纯解决他们的生活困难，改变为扶助他们生产自救、脱贫致富，从单纯“输血”式救济改变为“增强造血功能”式救济。五是社会福利改革。主要是社会福利从形式单一化向形式多样化转换，即由国家独办社会福利，向国家、企业和个人多种形式办社会福利转变，从单纯由国家提供社会福利经费，向国家、企业和个人三家合理负担转变。六是农村社会保障制度改革。主要是根据农村不同经济发展水平，在养老、医疗、救济等方面，实行了范围不同、待遇标准不同、资金来源不同、形式不同的社会保障试点。以上这些社会保障制度的改革，只是单项改革，没有从根本上触动传统社会保障体制。为了建立起同社会主义市场经济体制要求和经济发展水平相适应的现代社会保障制度，必须加快对传统社会保障制度改革的步伐，深化社会保障制度改革。

深化社会保障制度改革的目标，是以社会保险制度改革为重点，基本建立健全保障资金来源多渠道、保障方式多样化、保障制度规范化、管理服务社会化的完整的现代社会保障制度。简言之，是建立健全同社会经济发展水平和市场经济体制要求相适应的现代社会保障体系。近期目标，即全面建成小康社会的社会保障目标是社会保障全覆盖。

深化社会保障制度改革的方针和重点。①“坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针”。[1]“全覆盖”是指根据社会保障制度的类型实现最广泛的覆盖，其中，基本养老保险和基本医疗保障制度覆盖城乡全体居民，工伤保险、失业保险、生育保险制度覆盖城镇所有职业群体，实现人人享有基本社会保障的目标。“保基本”是指坚持尽力而为、量力而行的原则，确定同我国社会经济发展水平相适应的社会保障待遇水平，保障人们的基本生活需求。西方福利国家的“福利病”的教训和高度集中的指令性计划经济体制下平均主义的“高福利”的弊端说明，作为一个社会主义初级阶段的发展中大国，国家强制实行的社会保障只能达到保障基本生活的水平。“多层次”是指以社会救济为保底层，以社会保险为主体层，以企业年金等补充社会保险和商业保险为补充层的多层次社会保障体系。“可持续”是指立足长远发展，统筹协调，建立社会保障的长效机制，实现社会保障制度长期稳定运行，良性发展，循序渐进，不断提高社会保障水平。②“以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点”[2]，统筹推进城乡社会保障制度改革。“增强公平性”是指社会保障要对各类人群进行全覆盖，着力缩小社会保障的城乡差别和地区差别，坚持权利和义务相统一、公平和效率相结合、统一性和灵活性相结合的原则，增强制度的激励约束功能，明确政府、用人单位、个人和社会的责任。权利和义务相统一，是说每个社会成员都有享受社会保障的权利，同时又对社会保障负有不可推卸的责任和义务。只有权利和义务相统一，才能生成社会保障制度平稳运行的内在机制。而且，每个社会成员在社会保障中的权利和义务，必须以法律形式加以确定。社会保障属于再分配，既要讲公平，也要讲效率。我国基本养老保险和基本医疗保险实行社会统筹和个人账户相结合的制度，就是公平和效率兼顾的制度，其中，社会统筹主要体现公平原则，个人账户主要体现效率原则。“适应流动性”是指社会保障要适应市场经济条件下人员流动性日益增强的新要求，实现社会保障的城乡统筹和区域统筹，提高统筹层次，整合城乡社会保障体制，实现各类社会保障的顺利转移和衔接，实现人力资源合理流动。“保证可持续性”是指社会保障的统筹协调良性发展，有稳定的制度保证和长效机制保证。今后一段时期我国社会保障制度改革的具体任务，一是改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度，实现企业和机关单位各项社会保险制度的有效衔接，实现新老制度的平稳过渡。二是整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，实现城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度上的平等和资源共享。三是逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹。四是建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制，合理确定同社会经济发展水平相适应的社会保障水平。五是完善社会救助体系，健全社会福利制度，支持发展社会慈善事业，做好社会优抚安置工作。六是建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房的建设和管理，满足困难家庭住房的基本需求。③“扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保社会保障基金安全和保值增值。”[3]④“健全社会保障经办管理体制，建立更加便民快捷的服务体系。”[4]

深化社会保障制度改革的基本框架大致由三部分组成。首先，社会保险是由国家立法强制实施的社会保障的主体部分，包括失业保险、养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险和死亡保险六项。其中，失业、医疗和养老保险经费由国家、企业和个人三方共同分担；工伤和生育保险经费由国家和企业负担，个人不缴纳费用。其次，社会救济、社会福利和社会优抚是国家立法强制实施，国家财政出钱的社会保障项目。就社会救济而言，我国近几年在城市实行了最低生活保障制度，取得了良好的效果。我国当前社会福利的主要内容是建立健全社会福利院安置生活无着落的老人和孤儿，建立健全社会福利企业安置残疾人就业，通过发展社区服务提供多项社会保障服务。最后，由企业和个人出资的企业补充保险和个人储蓄保险是社会保障体系的必要补充部分。企业补充保险和个人储蓄保险一般根据自愿原则，国家只给予政策优惠。按照外国经验，企业补充保险和个人储蓄保险主要由商业保险公司经办。另外，非盈利性的社会互助保险也是社会保障的一种补充形式。

二、全面建成覆盖城乡居民的基本养老保险制度

全面建成覆盖城乡居民的基本养老保险制度的目的是解决老有所养的问题，为我国“老龄社会”的到来筹措养老保险金，同时解决老有所乐、老有所学等问题。

我国养老保险事业发展很快，成绩很大，但仍存在不少问题，主要是在计划经济体制下建立起来的养老保险制度不适应社会主义市场经济发展的要求，现收现付制难以解决我国老龄社会到来所需的巨额养老金问题。具体说来，我国的养老保险主要存在三大问题：第一，老职工和离退休职工的个人账户“空账”的问题。我国养老保险基金的筹措由现收现付制向部分积累基金制转变，这个转变对年轻职工来说没有问题，因为他们有足够的时间来建立个人账户，积累养老金，但对老职工和离退休职工来说困难颇大。因为过去养老金由国家和企业负担，没有个人账户，现在给老职工和离退休职工建立的个人账户上面没有钱，是“空账”。据统计，我国个人账户空账2004年9月累计已达6000亿元，2007年突破1万亿元，2011年底达22156亿元，要他们靠这些“空头”的个人账户养老是不现实的。

第二，收缴统筹养老金困难。我国用社会统筹来解决老职工和离退休职工的基本养老保险金问题，思路不错，但费用的收缴十分困难。其原因：一是新办企业和年轻职工不愿缴纳养老统筹金。二是私营企业和“三资”企业认为由他们缴纳养老保险统筹金给国有企业老职工和离退休职工作出补偿是不公平的，因而不愿参加。三是老企业特别是亏损严重的国有企业又没有能力缴纳养老保险统筹金。更深层次的原因是社会统筹养老金的缴纳缺乏激励机制，拖欠缴费和逃避缴费较为普遍，统筹金收缴率下降。

第三，社会养老保险基金管理混乱，挪用养老保险金现象严重。养老保险金数额巨大，是各银行揽储的重点对象。一些金融机构为了拉存款，别出心裁，有的为养老保险基金管理单位提供办公楼，提供交通通讯工具，提供个人福利，把基金存款利息变成了小集体利益或个人利益，造成养老保险金存储管理混乱。一些地方政府和社会养老保险经办机构，还将养老保险金用于搞基本建设，办经济实体或对外贷款。据国家审计署2006年审计公告显示，自2000年以来全国各地社保部门新增违规问题金额47．88亿元。其中，扩大三项保险基金开支范围用于弥补“补充医保基金”及借给企业等16．69亿元；用于委托金融机构贷款、对外投资等5．44亿元；用于购建办公房及弥补行政经费等0．32亿元；未按规定实行专户管理23．37亿元。[5]2011年社保违规使用金额虽有下降，但仍达到了17．39亿元的规模。

深化社会养老保险制度改革，主要是进行基本养老保险基金筹集模式改革和社会养老保险制度的配套改革，目的是建立现代养老保险制度。

基本养老保险基金筹措模式改革，主要体现在三个方面。一是从现收现付制改为实行部分积累基金制。因为继续实行现收现付制，企业不堪重负。主要是老职工和离退休职工过去没有积累养老金，个人账户是空的，基本养老保险统筹金也是付大于收，缺口很大。二是实行“统账结合”的基本养老保险模式。所谓“统账结合”，就是“社会统筹和个人账户相结合”[6]。这主要是根据1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和1995年国务院颁布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》的精神进行的。三是统一企业职工基本养老保险制度。1997年国务院在总结各地实施“统账结合”经验的基础上，颁发了《关于建立统一职工基本养老保险制度的决定》，其主要内容是“三个统一”。首先是统一规范企业和职工的缴费比例。企业缴工资总额的20％，个人缴费从本人工资的4％逐步提高到8％。其次是统一个人账户规模。各地按职工本人工资的11％建立个人账户。最后是统一养老金的计算发放办法。月基础养老金的额度为当地职工上年度月平均工资的20％，月个人账户养老金的额度为个人账户累计储存额除以120的得数。

居民养老保险制度配套改革主要体现在四个方面：①扩大养老保险覆盖面。长期以来，我国养老保险主要覆盖国有企事业单位。改革开放以来，上海和北京一些地方扩大养老保险覆盖面，逐步把各种所有制企业职工都纳入了基本养老保险的范围。但就全国看，养老保险在非国有企业特别是非公有制企业仍比较少，在农村基本没有。改革的目标是建立全国统一的覆盖所有城乡居民的基本养老保险制度。②提高基本养老保险统筹层次，保障离退休人员基本养老保险待遇。基本养老保险先是县级统筹，管理层次过低，使社会保险的共济功能和分散风险功能难以在更大范围体现。1998年开始取消县级统筹，2000年基本实现省级统筹，对离退休人员基本养老金，实行按时足额发放。③加强管理，确保基本养老金的完整和安全。主要是实行基本养老金属地管理、收支两条线管理，将养老金由企业发放改为由社会发放。④建立多层次的养老保险体系。主要是建立基本养老保险、企业补充养老保险和居民个人储蓄养老保险相结合的制度。

三、整合城乡居民基本医疗保险制度

我国20世纪50年代初按计划经济体制建立起来的劳保医疗制度和公费医疗制度，虽然起过重要作用，但随着经济体制改革的深化和市场经济的发展，逐渐暴露出医疗费用开支增长过快、经费来源严重不足、覆盖面窄、管理不规范、服务社会化程度低等严重问题。为适应改革开放和医疗本身发展的要求，20世纪80年代以来，对原有医疗保险制度进行了改革，改革大体上经历了三个发展阶段。

第一阶段，1989年至1993年，是通过试点对医疗保险制度进行初步改革的阶段。这主要体现在四个方面：一是改革公费医疗经费管理办法。主要是改革过去医疗费“一家独管、医院服务、单位不管、财政拨款”的办法，实行多种多样的医疗费管理办法：有的将医疗费给医院直接管理，有的由享受单位管理医疗费，有的由医院、享受单位和财政共同管理医疗费。二是普遍实行职工适当负担医疗费的制度。三是离退休人员医疗费由社会统筹。四是试行职工大病医疗费社会统筹。

第二阶段，1993年到1998年，是通过试点探索“统账结合”医疗保险制度改革阶段。统账结合是统筹医疗基金和个人医疗账户相结合，目的是把社会统筹的共济作用和个人账户的自我保障作用紧密结合起来，探索出有效的医疗保险基金的筹资方式和合理的支出范围。这个阶段取得的改革成果是明确了医疗保险制度改革的目标和原则，探索了医疗保险费的筹措机制和“统账结合”支付的具体办法，加强了对医疗机构的管理，提高了对医疗保险制度改革必要性、艰巨性和复杂性的认识。

第三阶段，从1999年开始的医疗保险制度全面改革的阶段。改革的任务和目标是适应社会主义市场经济发展的要求，依据国家财政、企业和个人的承受能力确定筹资水平，建立职工基本医疗保险制度。改革的原则是基本医疗保险水平同社会经济发展水平相适应；基本医疗保险基金实行社会统筹和个人账户相结合。改革的内容很多，主要有六个方面：一是职工基本医疗保险的覆盖范围是城镇所有单位和职工个人。二是城镇所有单位和个人按属地原则参加所在地区的基本医疗保险统筹。三是基本医疗保险基金由单位和个人共同负担。单位缴纳单位工资总额的6％，其中的30％划入个人账户，70％用于建立统筹基金。职工个人缴纳的比例开始为本人工资的2％，后再逐步提高。四是统筹基金的起付标准为当地职工年平均工资的10％左右，最高支付额为当地职工年工资额的4倍左右。统筹基金起付标准以下的医疗费用从个人账户中支付。起付标准以上、最高支付额以下的医疗费用，主要从统筹基金中支付，个人也支付一部分。五是建立多层次的医疗保险。主要是指超过统筹基金最高支付额的医疗费通过商业医疗保险解决。国家公务员在参加基本医疗保险的基础上，享受医疗补助政策。特定行业职工建立企业补充医疗保险。六是基本医疗保险实行定点医疗机构和定点药店管理。针对“以药养医”，建立“医药分开核算、分别管理”的制度。

通过以上三个阶段的改革，我国基本建立了新的适用于全国城镇职工的医疗保险制度框架。同时大力发展农村合作医疗。农村合作医疗整体水平低，覆盖面窄，基金统筹层次低、困难大。适应农村家庭联产承包责任制的需要，大力发展新型农村合作医疗，是农村建立社会保障体系的迫切需要。大力发展新型农村合作医疗，一要坚持自愿原则，实行民主管理，政府加强领导、管理和监督。二要实行民办公助的筹资方式，加大政府财政支持力度。三要把发展农村合作医疗同加强县、乡、村三级医疗预防保健网建设，同农村医疗卫生队伍建设结合起来，促进农村医疗卫生事业快速发展。四要以大病统筹为主，提高统筹层次。同时建立农村医疗救助制度。到2004年，全国29个省（直辖市、自治区）出台了医疗救助政策，1003个县开始实行农村医疗救助制度。2011年全年累计医疗救助城市居民2222万人次，支出金额67．6亿元；医疗救助农村居民6297．1万人次，支出金额120．0亿元。但医疗保险的问题复杂，需要认真总结经验，继续改革和完善，实现基本医疗保障全覆盖。

四、健全失业保险制度

我国失业保险制度的建立始于20世纪50年代。1950年，为了解决旧中国遗留下来的失业问题，政务院发布《关于救济失业工人的暂行办法》。1957年我国宣布消灭了失业，认为失业是资本主义特有的经济现象和人口现象，社会主义没有失业。在新中国成立后的20多年里，我国的社会保障体系中没有失业保障项目。

1986年，为适应国有企业改革的需要，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，开始建立失业保险项目。这是因为企业用工制度从固定用工制度到劳动合同制的改革，必然产生失业问题；企业破产法的实行，企业破产必然产生职工失业问题。但我们当时使用的是“待业”、“下岗”一类概念，不用“失业”概念，以示同资本主义有本质区别。直到1993年才正式承认社会主义有失业，“失业”一词才成为我国党政机关文件的规范用语。失业保障不仅具有保障生活的功能，而且具有预防失业和促进就业的作用。

1999年颁布《失业保险条例》，标志着我国进行全面失业保险制度改革。要增强失业保险对预防失业和促进就业的作用，就要进一步改革和完善失业保险制度，建立健全政策体系，构建稳定就业的长效机制。具体来说就是：一要把失业保险的覆盖范围从国有企业职工扩大到城镇所有企事业单位职工，以利于劳动力在不同所有制经济单位之间合理流动和非公有制经济的发展。二要适当提高失业保险基金的缴费率，扩大失业保险基金的来源，增强失业保险基金的支付能力。企业缴费率提高到应缴失业保险费基数的2％，事业单位为1％。企业职工个人缴纳为本人应缴失业保险费基数的1％，事业单位为0．5％。三是提高失业保险金的统筹层次。规定失业保险金在直辖市或设区的市实行全市统筹，其他地区建立省级失业调剂金。四是整顿失业保险金的发放标准。1993年失业保险金从民政部门规定的社会救济金的120％到150％，修改为按照低于当地最低工资标准但高于城市最低生活保障标准发放。领取失业救济金的期限根据不同情况分为12个月、18个月和24个月三种。1997年又将失业保险金的发放标准提高了30％。对在享受失业保险期间提前就业的失业人员，使用失业保险金给予一定的就业补贴。五是加强失业保险基金管理，建立财政部门、银行和劳动保障部门三家相互监督制约机制。失业保险费由劳动保障部门征收，存入财政部门在银行开设的社保基金财政专户，实行收支两条线管理，由财政部门依法进行监督。六是从企业内部下岗保障向公开失业保险制度过渡。1986年建立国有企业再就业服务中心，下岗职工在再就业服务中心一般不超过3年，3年期满未再就业的，应同企业解除劳动关系，按规定享受失业救济或社会救济。在做好下岗职工再就业和保障其基本生活的同时，由企业内部下岗向社会公开失业保险制度转变，在条件许可的情况下，企业新的失业人员不再进入企业再就业服务中心，而是直接进入社会失业保险。已进入下岗再就业服务中心的人员全部出中心后，撤销企业再就业服务中心，失业人员完全直接进入社会失业保险。对参保企业，可用失业保险基金支付岗位补贴、社会保险补贴和培训补贴等政策手段，稳定就业岗位及鼓励企业吸纳失业人员就业发挥积极作用。

五、完善社会救助体系

我国的社会救济在新中国成立前只有一些未制度化的救灾措施。中华人民共和国成立后，逐步建立了社会救济制度。1950年政务院颁布《城镇救济失业工人暂行办法》。1956年在农村建立了“五保”制度。在计划经济体制时代，由于基本上不存在失业，社会救济侧重于灾害救济和困难救济。中国共产党十一届三中全会以来，逐步对社会救济制度进行了改革和调整，一是把社会救济的重点从灾害救济和困难救济转向失业救济，使社会救济范围扩大；二是改变社会救济的方式，从给钱给物的“输血”型救济转向“增强造血功能”型救济；三是逐步建立了城乡最低生活保障制度。

城乡最低生活保障制度在1993年由上海率先实行。1997年国家民政部总结了上海经验，决定在全国推行。同年9月，国务院发布了《关于在全国建立城市最低生活保障制度的通知》。1999年，国务院颁布《城市居民最低生活保险条例》。经过几年的发展，我国绝大多数城市已建立了最低生活保障制度，标志着我国社会救济进入了新的发展阶段。现在进入城乡低保全覆盖的阶段。

建立最低生活保障制度是建立社会主义市场经济体制的客观要求，是社会主义市场经济体制的重要配套工程。它有利于保障社会成员的基本生存权，维护社会稳定；有利于化解按要素贡献分配中公平与效率的矛盾；有利于规范社会救济制度，提高社会救济水平。

所谓城乡最低生活保障制度是政府对城乡贫困人口按照最低生活保障标准进行差额补助的社会救济制度。体制是“政府领导，民政主管，有关部门协办”。实施范围先是县级以上城市，现是全覆盖。实施主体是各级政府。作为核心问题的资金来源是各级政府的预算拨款。方式是对保障对象的实际收入与最低收入标准的差额进行差额补贴。对象是实际收入没有达到政府规定的最低生活保障标准的家庭和个人。

我国的最低生活保障标准基本上是按绝对贫困的含义来确定的，不是按相对贫困的含义来确定的。具体标准是各地用生活必需品最低消费价格测算方法来确定的，而且在不断提高。2004年以前大多数城乡的月最低生活保障标准在200多元到400多元之间。2011年，上海城市低保从450元提高到505元，农村低保从300元提高到350元。2012年北京城市低保从500元提高大520元，农村从340元提高到380元。

目前我国城乡最低生活保障基本做到了动态管理下的应保尽保。而且，我国的社会救助由单项制度向制度体系发展，进入了制度体系建设新阶段。截至2004年底，全国已有1026个县（市、区）实行了农村低保制度，496．4万人享受到了低保待遇。2011年末，城市低保对象1145．7万户，2276．8万人；农村低保对象2672．8万户，5305．7万人。2012年底，全国农村低保对象2809．6万户，5341万人。

当前和今后较长一段时期内，改善民生，尤其是保障全社会遭受失业、残疾、疾病、自然灾害等的各类弱势群体的基本生活需要是一项十分重要的工作，这就必须努力推进社会救助制度体系的建设，要激发和唤起各级各类救助主体，发掘和拓宽救助资金来源，健全和完善社会救助各项规章制度。党的十七大报告要求，未来几年内，“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障，……绝对贫困现象基本消除。”在这一过程中，既要充分发挥各级政府在社会救助体系制度建设中的基本职能，也要积极调动和运用市场及社会力量，通过商业保险和慈善事业的补充作用，加快完善全社会的救助制度体系建设。

六、健全社会福利制度，做好优抚安置工作

我国的社会福利制度建立于20世纪50年代。1956年，全国总工会发布了《职工社会困难补助办法》；1957年，国务院发布了《关于职工生活方面若干问题的指示》，标志着我国职工福利制度的建立。20世纪70年代，国家修改和增设了取暖补贴、上下班交通费补贴、职工探亲假等职工福利补贴制度。20世纪80年代以来，根据经济体制改革和社会发展的实际需要，对社会福利制度进行了改革：一是改变社会福利完全由国家和企业包下来的办法，动员社会力量兴办社会福利；二是发展残疾人劳动就业，增强残疾人的自立能力，减轻社会负担；三是大力发展社区服务。我国的社会福利制度经过几十年的发展，已有很大进步，但同社会主义市场经济体制的要求相比，仍有很大差距，需要继续深化改革。一是社会福利的社会化程度不高，社会福利和职工福利没有完全分开，计划经济体制痕迹明显，难以适应社会主义市场经济体制发展的要求，因此，深化社会福利制度改革，首先要实现社会福利和职工福利的分离，健全社会福利体系。二是现实的社会福利保障层次低，大多带有保障基本生活甚至保障最低生活的特征，而社会福利本是最高层次的社会保障，应当名副其实，建立起同经济发展水平正相关的社会福利机制，提高社会福利的档次。三是社会福利本是公共福利，但现实的社会福利设施的市场化趋向明显，要正本清源，提高社会福利的社会化水平。

我国的社会优抚最早见于1931年中央苏区颁布的《红军优抚条例》和《红军优待条例》。1950年颁布《革命烈士家属、革命军人家属优待暂行条例》、《革命残废军人优待抚恤条例》、《革命军人牺牲、病故褒恤条例》、《民兵、民工伤亡抚恤暂行条例》等，建立了中国社会优抚制度。20世纪80年代以来，社会优抚事业不断发展，主要体现在：一是逐步健全和完善了社会优抚法规体系；二是提高了社会优抚标准，扩大了补助范围；三是改进了优抚安置办法。2011年底，全国优抚对象达852．5万人。社会优抚制度还存在一些需要完善的问题，主要是优抚基金短缺，优抚标准过低，使优抚制度的特殊保障功能弱化。要建立同社会经济发展水平和人均收入水平同步增长的社会优抚标准机制，要按高于社会平均生活水平的标准来调整社会优抚标准。

[1] 《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2012年版，第33页。

[2] 《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2012年版，第33页。

[3] 《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2012年版，第34页。

[4] 《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2012年版，第34页。

[5] 《中华人民共和国审计署审计结果公告》2006年第6号。

[6] 《中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2002年版，第28页。