智利社会保障制度改革及其评价

第二节　智利社会保障制度改革及其评价

一、智利社会保障制度改革的背景

智利是拉美地区最早实施社会保障制度的国家，从1924年起，就建立了疾病、养老和伤残等社会保险制度，采取传统的现收现付社会统筹缴税制的筹资模式。20世纪60年代中期，智利的社会保障管理体系由19个公共部门的退休金基金和16个私人部门的退休金、大约50个公共部门的福利机构和无数的私人机构、24个公共援助机构和7个工人补偿机构组成。另外涉及国家审计局、劳工和社会保险部、公共卫生部、财政部、国家计划委员会等部门。70年代，智利的社会保障体制已经形成了一种在其他国家经常见到的模式，但是矛盾也越来越突出，主要表现在以下几个方面：

（一）人口老龄化和通货膨胀

在旧的现收现付制下，随着时间的推移，缴费不能满足各种不同的社会保障机构支付的需求，国家不断提高缴费率，但是，费率提高后仍入不敷出，于是国家不得不加大财政投入力度。分析其具体原因有两个：①人口结构因素。主要表现为人口老龄化趋势明显，20世纪60年代和70年代早期，智利呈现出社会保障覆盖范围和养老金领取人数都增长很快的特征。1961～1973年，制度覆盖人数增加了57.1%，而养老金领取人数增加了209.02%。由于在职人数和退休人数增长不均衡，缴费人数和养老金领取人数的比例下降很快，从1960年的10.8∶1下降到1973年的3.5∶1和1980年的2.2∶1，也就是说经过20年的时间，平均由近11个缴费人养活一个老年人下降为2个缴费人养活一个老年人。②政治、经济因素。1971～1973年间，阿连德左翼政府进行改革，在经济上改私有化为国有化，严重损害了智利中产阶级的政治、经济利益，导致经济运行效率急剧下降。1971～1973年，智利年均通货膨胀率高达295.5%，年均经济增长率下降至1.2%，财政赤字占GDP的比例上升到11.5%。从以上分析可以得出，智利当时处于人口老龄化和国内通货膨胀率居高不下的双重影响，政府财政压力巨大，难以维持退休者的正常生活。

（二）政府开支加大，国家财政负担沉重

保障待遇水平具有刚性，很难降低，保障资金的缺口却不断增大。1975年，有些企业养老、医疗保险基金的缴费率占员工工资的51%～59%，员工个人缴费率占本人工资的15%左右，政府对医疗和养老的财务支持加上为政府雇员缴纳保险费占去政府开支的20.5%，而在其他国家，通常政府直接拨款比率最多占10%左右。保障资金不足只能依靠国家财政预算和补贴来支撑，从而给政府带来沉重的财政负担。政府用于养老补贴支出占政府总支出的比重不断提高，1974年已达32.4%，1980年又升至35.7%。政府用于保障开支的迅速增大造成国家财政赤字。财政赤字占GDP的比重不断上升，1970年为2.7%，1973年变为11.5%，1980年高达28%。财政赤字的增大伴随着通货膨胀，使旧有的社会保障体制难以为继。

（三）基金管理效率及服务功能低下

从基金的运营层面考察，其制度管理存在明显缺陷，主要表现为基金管理上的低效率和服务的欠缺。制度建立之初，社会保障机构积累的资金投资于公共和私人的金融工具，而这些金融工具没有根据通货膨胀指数化。甚至当这些社会保障机构在技术上不具备信用风险评估能力的情况下，他们就将参保人的钱用于贷款，造成储备金的实际价值逐步减少。到20世纪70年代，出现了很大的财务收支缺口。此外，社会保障组织机构数量庞大，发展也不平衡。到1979年年底，在32个机构中，有95%的缴款费集中于其中的三家机构，即S.S.S.（65%）、EMPART（18%）和CANAEMPU（12%）。

（四）制度缺乏统一性

由于没有一个总体的政府政策，使得各种社会保险的方案随着地方压力和特定的政策而变动，造成管理机构林立、政策制度不一的混乱局面。不同的行业和部门是相互分离、收益结构和水平不一的保障体系。以养老保险为例，到1978年年底，智利全国已有32个养老保险管理机构，作为隶属于政府的公共部门，分别管理不同职业、不同行业的养老保险基金。各家机构的收费标准、享受条件、待遇水平等均不一致，派生出100多种养老金保险计划，它们各自覆盖特定的部门中的不同人员。各个社会保障机构的缴费率、享受条件、待遇水平、有关通货膨胀的养老金指数化办法等均不一致。这些不同导致不同的社会保障机构支付的待遇不一样。此外，这种不平等还表现在相同缴费和相同需求下的待遇水平不同。按照养老金计算方法，即使当两个人在整个工作生涯的缴费总额完全相等，缴费工资水平不断增长的那个人，得到的养老金待遇可能要超过另外一个收入一直保持不变的人，这是因为用来计发养老金的年限是指工作的最后几年的年限。例如，雇员和雇主们常常通过少报工资来降低他们应缴的税赋，直到退休前5年才会报真实的工资，因为这5年是用来计算他们最后退休金的基数。

（五）公平性不高

公平性不高主要体现在两个方面：一是将独立工人和农村劳动力排斥在制度之外。1964年，旧制度为92%的非独立工人提供了退休金、家庭补贴、健康及生育保障，但没有为独立工人和农村劳动力提供保障；二是分配极不公平。地区部门之间的差异造成社保基金筹集与给付方面的标准不一，职工因年龄、工作时间、性别、纳税额和奖金的不同，保障水平也各有不同。1975年，从事体力劳动的工人，领取养老金人数占总数的62%，但是只获得了30%的养老金。

二、智利社会保障制度改革的主要内容

作为拉美地区新自由主义经济改革的先驱，智利在社会保障制度的改革方面也进行了大胆探索。

（一）建立多支柱的养老保障体系

智利的养老金改革是举世瞩目的，所谓的智利模式是指建立个人账户，包括基本个人账户和补充个人账户。前者指个人每月要将其纳税收入的10%作为自己的养老金投入，后者在此基础上自愿增加的缴费，可以享受一定的税收优惠。保险费完全由个人缴纳，雇主不需要承担供款义务。养老金由专业化的私人养老基金管理公司负责经营管理，雇员可自由选择基金管理公司。各基金公司之间则在管理有序、服务周到、效益好、收费少等方面展开竞争，吸引顾客。政府成立养老基金监管局，负责对基金管理公司的监管，并且实行最低养老金担保。除了强制性的个人账户养老金计划外，智利的社会养老保障制度还有以下四种形式。一是现收现付计划。新制度规定1983年以来参加工作的劳动者必须建立个人账户，但是对于1983年前参加工作的劳动者和非正规就业的劳动者可以自由选择，很多人仍然属于旧的体制，而原先的32个养老保障管理机构的养老金计划统一由标准化研究所来管理。二是最低养老保障金制度。在个人缴费期满20年而账户资产积累额低于法定标准的情况下，由政府财政给予补贴，使个人退休金达到社会最低养老金标准。三是社会养老救助金。伤残人员及年龄超过65岁的老年人，在收入低于最低养老金的50%以上时，可以享受政府提供的救助养老金。四是军职人员养老金计划。为了缓解改革压力，改革之初并没有把军人包括在内，军人实行的仍是社会养老保险。

（二）建立公立与私营医疗机构分摊医疗服务的混合医疗保健制度

智利在医疗保健制度方面的改革包括两个方面的内容。一是改革医疗管理制度，把主要为蓝领工人和穷人提供免费医疗服务的全国卫生服务机构与主要为白领职员和政府公务员提供医疗服务的全国职员医疗服务机构合并为统一的全国医疗服务制度；同时把公立医院的管理职责下放给所属各市政府；通过向雇员筹集和政府补贴的形式筹集国家健康保障基金，并分配给通过招标选定的医疗机构和医生提供服务；全国医疗服务制度除了为雇员提供保障外，还为失业和低收入人员、军人和一些规模较小团体的雇员提供医疗保障。二是实行医疗保健机构的部分私有化，成立私营医疗保险公司，为中上收入的社会阶层提供新的医疗保险选择。其资金来源为参加者向保险公司支付的7%的保险税及一定比例的医药费。也就是说，改革后智利的医疗保障制度体系是一个双重的保险系统。参加国家健康保障基金的人约为全国人口的70%，其他30%的人参加私人医疗保险。1997年，私营医疗体系用于每个投保人的开支比公共医疗体系高出1倍，而私营医疗体系收入的医疗保险费平均要比公共医疗体系高出2.8倍。实际上，公共医疗体系为每个投保人付的医疗开支要大于收取保险费，保险靠公共财政来弥补逐年加大的经费缺口。

（三）失业救济制度到失业保险的转变

智利在1974年就建立了统一的失业救济制度。失业救济的资金完全由国家财政解决，工人和雇主均不需缴费，该制度理论上覆盖所有劳动者，凡符合条件的失业者（失业前两年中至少就业52周，进行失业登记，能够并愿意工作，不是因个人原因失业）都可以领取失业津贴。受保人失业期间仍有资格领取家庭津贴和疾病、妊娠津贴。但是，随着失业人员的增多，政府开始难以承担沉重的经济压力。2002年10月1日起，智利开始实施失业保险制度，其基本内容如下：失业保险基金由劳动者、用人机构和政府共同出资建立。职工本人和用人机构按劳动者每月工资的0.6%和1.6%的比例存入基金，而政府则每年向基金注入大约1000万美元的资金以承担劳动者工资0.8%的份额。自制度实施之日起，签约受雇的劳动者和用人机构必须依法缴纳失业保险基金，而此前受雇的劳动者则可自愿加入基金。凡参加这一制度并按规定缴纳12个月以上的基金份额的劳动者在失业后，可以在最初5个月内领取失业保险金。智利是拉丁美洲率先实施这种社会保障制度的国家。

（四）雇主责任制的工伤保险制度

智利工伤保险制度的覆盖范围包括雇员、政府工作人员、学生以及一些自我雇用者。工伤保险费主要由雇主缴纳，养老金规范化协会组织和管理，政府基本不负责任。但也有一些是由雇主互助协会来组织和管理的。雇主按雇员工资总额的0.95%缴纳保费，同时，还要缴纳占工资总额6.8%的行业差别费，雇员不缴费，劳动者发生工伤时，从工伤保险基金中支付各项待遇。

（五）独立完整的社会救助制度

在强制性个人账户养老金制度建立，并将部分医疗保险交由私营保险公司管理后，分散的社会救助计划也从社会保险中剥离出来，形成一个相对独立的系统的社会救助制度。政府的社会救助金主要来源于税收，由福利标准委员会负责管理和支付。国家还通过附属于社会保障部和其他有关政府部门的各种基金和机构划拨专项资金用于多种社会计划，如属于计划与合作部的全国残疾人基金、属于劳动与社会保障部的全国培训与就业服务局，属于司法部的未成年人服务局等。这些基金和机构都是独立法人，各自都有自己的职责，资金来源是政府拨款和国内外捐助。主要社会救助计划有：养老救济金、统一家庭津贴、生活用水补贴、失业补贴和住房补贴。在智利的社会救助体系中，教会、私人机构等非政府组织扮演着重要角色。

三、智利社会保障制度改革的利与弊

（一）智利社会保障制度改革的成就

1.收益率较高，积累了规模巨大的养老基金资产

在过去25年期间，养老基金累计平均每年的投资回报率达到10%，最高的收益率为1991年的29.7%。至2004年年底，养老基金总额积累达到608亿美元，过去24年间养老基金平均每年的增长速度达到28.3%。

2.投资风险控制在一定范围之内

首先，在养老基金的投资监管上，智利政府采取了非常严格的监管措施，例如AFP公司的单一经营目标、资产托管要求、投资的风险评级制度以及针对每类投资工具的数量限制等方面的政策，有效地保障了养老基金的安全性。其次，在养老基金行业发展过程中，AFP公司的经营管理信息是透明的，监管当局对AFP公司的舞弊行为制定了严厉的惩罚措施，并向社会予以公开。

3.对资本市场发展的促进作用

在过去20多年中，智利金融市场得到了快速发展。1980年年末金融资产占GDP的比重为65%，到2003年年末已上升到217%。与此同时，养老金是智利国内定期存款和银行债券、政府债券和可抵押债券的最大投资者，是公司债券的第二大投资者（仅次于保险公司）。同时，养老基金还有大量份额的股票投资。

4.养老金制度变革与宏观经济发展的关系

首先，对国内储蓄水平的影响。自20世纪80年代养老金制度改革以来。统计表明，智利国内储蓄水平有了大幅度提高，从80年代占GDP的5%左右上升到2000年以来超过20%的水平。已有的研究结果表明，1981～2002年期间，养老金制度改革对国内平均储蓄率增长的贡献为GDP的2.3%，占储蓄增长的47%；对投资的贡献为GDP的1.2%，占投资增长的57%。其次，对劳动就业的促进作用。养老金制度改革对劳动力市场的影响通过两个渠道来实现，一是改革降低了养老金缴费率，减少劳动成本。因此，提高了劳动参与率。二是通过建立DC型的个人账户养老金计划，缴费和给付之间的关联性加强，从而激励劳动就业增加。再次，对GDP增长率的贡献。在1981～2001年期间，智利养老金制度改革通过影响储蓄和投资、劳动力市场和要素生产率等因素，对GDP增长率的贡献为0.49个百分点，大约占到了这20年期间经济增长率的1/10。

（二）智利社会保障制度改革的弊端

1.较低的参保覆盖率

参加该制度的实际缴费人口自20世纪80年代以来，虽然总体呈上升趋势，但增长幅度并不明显，在个别年份内还呈下降趋势。第一，随着经济的发展，智利国内劳动力市场流动性日益加强，传统的终身雇用方式已发生改变，劳动力在不同部门和行业之间的工作转换日趋频繁，由此产生了大量的自雇人员和非正规部门的灵活就业群体。对于自雇人员来说，参加养老金计划是自愿性的，由于种种原因自雇人员的实际参保率非常低。第二，失业率对养老金计划参保率有明显影响。在1981年至2003年期间，智利国内人口的最低失业率处于6%以上，对失业人员来说，法律允许可以不向养老金计划缴费。第三，低收入群体和妇女参保率较低。

2.过高的成本负担

历史上智利养老基金行业的管理成本是相当高的。按照养老基金行业历史上的佣金数据估算，到2004年年末，账户管理费用累计占养老金资产的比例大约为23.82%，也就是说，超过1/5的养老基金资产会被管理佣金消耗掉。目前养老基金投资制度安排中仍然存在着许多不合理因素，造成管理成本居高不下。首先，养老基金行业市场竞争的不充分，不断加强的市场垄断趋势限制了管理成本的下降。其次，佣金收费价格受到政府高度管制，在操作运用上缺乏弹性手段，在目前的监管政策下，基金公司只能按工资收入对所有成员收取相同比例标准的佣金，这在很大程度上限制了降价的灵活性。再次，已有的经验表明，参保雇员往往对AFPs收费价格变化的反应并不敏感。作为市场需求方，他们并未对AFPs形成充分的市场竞争降价压力。最后，AFPs行业的利润超出了合理水平。

3.严格监管带来的市场竞争问题

在过去25年中，智利针对养老基金行业发展采取了非常严格的监管方式。目前养老基金行业出台的监管政策多达200多项条款，其中专门针对五只基金的投资限制有97项。这些监管政策，在很大程度上保障了养老基金投资的安全性，但也是有成本的，其带来的问题主要表现在：①限制了养老金投资范围的拓展，一系列投资限制政策使养老基金投资仅集中在为数不多的几十家大公司中。②市场集聚趋势加强。历史上的投资监管规则，结合规模经济方面的因素，为智利养老基金行业的市场集聚发展趋势创造了完美的条件。到2005年，市场上仅有6家基金管理公司，其中3家大型公司占据了市场份额的70%以上。③投资表现的“羊群效应”。已有的经验表明，养老基金管理公司之间在投资行为、投资资产组合以及投资绩效等方面存在着很大的雷同和模仿行为，这种现象被称为“羊群效应”。它说明基金管理公司并没有实施积极的投资策略，从而影响了投资绩效的提高。

4.收入分配差距问题

造成养老金收入差异的原因是多方面的：①不同年份养老金投资收益的波动会在不同人群之间产生显著的待遇差别。②管理费用造成一定的再分配问题。首先，早期加入养老金计划的成员会承担较高的制度启动成本；其次，由于固定佣金的存在，低收入群体相对于高收入者来说，费用负担水平较高。③“缴费密度”对养老金替代率的影响。已有的调查显示，当前雇员的平均实际“缴费密度”只有52%，也就是说，实际缴费时间只占全部应缴费时间的一半左右。总体上看，穷人、妇女、自雇人员、没有正式工作合同的人员以及受教育年限较少的人群缴费的时间要低于社会平均水平，从而形成了较大的养老金收入水平差距。