智利社会保障基金管理制度

一、智利社会保障基金管理制度

自20世纪80年代开始，智利在拉美国家中独树一帜，率先对传统的制度进行改革，取得了比较明显的成效。智利养老保险基金改革的突出特点就是社会保障私有化改革，所谓社会保障私有化是将提高退休者收入的责任由政府部门全部或部分地转移到职工身上，政府不再直接承担向退休者支付养老金的义务或减少这种义务。

(一)改革的原因及背景

1924年，智利建立了包括疾病、养老、伤残保险在内的职工保险金制度，对私营企业和公营部门全体职工提供保障。1952年正式采用了现收现付社会统筹模式。这套体制在运作一段时间以后，暴露出愈来愈多的弊病。

由于以近期横向收支平衡为指导原则，投保者的缴费与获得的偿付额之间关系不密切，加上制度设计上的缺陷，即低收入部门的职工缴费偏高，但待遇低，享受条件苛刻，导致大量企业和职工逃避缴费。

1.智利人口老龄化对旧制度的冲击。由于隔代转移的性质和人口老龄化的加快，缴费负担日益加重，工资成本上升很快。1955年，智利平均12.2个在职人员养1个退休人员。到1979年，变为2.5个在职人员养1个退休人员。投保职工和雇主缴纳的保险费，已从二三十年代平均占工资5%上升到1975年的51.4%，这使得企业和职工不堪重负。

2.政府负担快速增加。当收不抵支时，政府只能用财政预算给予补贴来支撑，这使国家的财政背上了日益沉重的包袱。政府直接、间接用于养老补贴的支出占政府总支出的比重1974年为32.4%，1980年为35.7%。

3.社会保障基金管理成本高、效率低。基金由众多行政机关管理，加上制度分散、凌乱，管理费用很高，效率低下。在旧的养老保险制度下，智利全国有32个管理服务机构。一名符合条件的退休者在提出领取养老金申请后，要等上一年多时间才能领到津贴。这种低效率的服务逐渐使社会和公众失去了对社会保障的信任。

1970～1973年，阿连德政府当政期间，由于国有企业经营不善，闭关自守，社会保障支出过大，加上政治上推行国家社会主义，严重损害了智利中产阶级的利益，引发了一系列的矛盾。1973年9月皮诺切特军事政变以后，政府采取了重大步骤增加税收，减少补贴，接着又放开了价格管制，进行国民经济调整，各项经济指标趋于正常。从1976年开始，财政预算年年略有结余，使得智利政府有能力积累资金用以支持对社会保障系统进行根本性的改革。

在这种情况下，智利议会在1979年通过关于社会保障改革的第2448号法令，1980年通过第3500号法令，从1981年开始实行以养老金记入个人账户和基金民间独立机构营运管理为特征的养老金制度改革。

(二)智利社会保障制度改革的内容

智利始于20世纪80年代初的社会保障制度改革，核心部分就是改革原有的养老保险制度，主要内容是将私营部门引入养老保险基金的运作管理当中。其具体做法是:

1.建立强制储蓄的个人账户。每个投保职工把每月工资收入的10%存入个人资本积累账户，逐月积累，储存基金按UF货币单位(UF为指数化的货币单位，它的值不受通货膨胀影响的)计算，予以保值。同时，个人账户上的资金进行投资营运，不断增值。基金的增值价值也记入个人账户，所有权属于投保人，到退休时领取。

2.私营机构市场化运作。养老金保险基金由私营的养老金管理机构(AFPs)负责管理和营运。具体方法是:只要拥有一定数量投保人和与之相应的资本金，就能依法成立管理公司，有权接受基金拥有人的委托进行基金营运管理。投保职工根据自愿选择养老金管理公司。投保以后，管理公司就为投保职工建立个人账户，代理经营，营运利息全部归入该个人账户。管理公司还要从自有资金中按管理养老保险基金1%的比例提取法定准备金，与养老基金捆在一起从事经营。

经营得好的管理公司可以为投保人取得较高的利息回报，管理公司本身的盈利和股票价格也将随之上升。管理公司如果经营业绩差，其经营的养老基金的回报率一旦按月计算低于全国养老金回报率平均数2个百分点以上，管理公司需用自己的资本金补足到只差2个百分点。投保人要向管理公司缴纳约为工资3%的管理费用，其中管理公司要用约占工资0.7%的部分为投保人向保险公司购买伤残保险。其余部分在弥补营运成本费用后即为管理公司的利润。管理公司每4个月向职工个人报告账户清单。

3.养老保险基金管理公司通过平等竞争、优胜劣汰。养老保险基金管理公司实行投资多样化，保值增值，AFPs实际操作基金管理是受到政府严格规定的，其具体情况如下:(1)投资范围管理。政府对基金投资组合结构的份额有上限控制。资料表明，1994年智利全国养老金资产的实际结构为:政府债券占40.1%，金融及公司债券占7.6%，抵押债券占13.8%，股票占33.3%，银行存款占6.0%。风险分类，SAFP同银行与非银行金融机构总监署、证监委等机构设立风险鉴定委员会(RRC)，由它按月发布各种金融工具的风险评级，投资对象只允许购买风险等级低的金融商品。而它们认为不宜购买的金融商品，任何管理公司都不能经营。管理公司具体投资项目要由RRC最终裁定。(2)基金证券投资的风险管理。政府规定购买一个企业的股票不得超过该企业股票总额的7%;不能用基金总额5%以上的资金去购买同一种股票;管理公司用自有资金购买的企业股票，必须同用基金购买的股票严格区分，即不能用自有资本金购买RRC允许养老金基金购买的股票，防止作弊。当公司宣布破产时，SAFP任命一位代表把基金转移出去，投保人的个人账户可由自己选择转向别的管理公司;公司的破产一般不影响投保人的利益。(3)政府完善立法监管。对养老保险基金的监管机构主要为养老金管理公司总监署(SAFP)。为了保护投保人的合法利益，使养老金保值增值，了解投资状况，SAFP对各个管理公司从投资范围、投资市场、投资证券安全、最低收益、收益波动准备金、现金准备金及投资上限都有严格的限制。SAFP有权对违规操作的管理公司和不及时提供材料的管理公司总经理进行处罚。

无论是从立法还是从实施过程，我们都可以看到新体制的最显著特征是私有化，即养老金由政府管理转变为私营管理公司管理，与之相一致的社会统筹转变为个人账户，筹资模式由现收现付模式转变为基金制模式，养老金计划由固定收益制转化为固定缴费制。

(三)智利社会保障基金管理制度改革的成效

智利的养老金改革取得了令人瞩目的成效，同时也留下一些缺憾。

1.收益率的提高。养老金基金从1981年的3亿比索发展到1995年的56亿比索，占全国年GDP的40%，这就使得新体制下的养老金发放标准大大高于原来体制的标准。以1994年12月为例，当月新体制退休养老金平均为170比索，是原体制119比索的1.42倍。市场竞争和有效监管使基金收益颇丰。

2.储蓄率的提高。1981年前，智利的储蓄率大体为15%，改革后，已达25%左右。其中，养老金基金的增加占全国GDP中用于储蓄部分的30%左右。养老金余额在1981年为3亿美元，1987年为25亿美元，1990年超过50亿美元，1991年突破100亿美元，1993年突破150亿美元，1994年突破200亿美元，1995年则突破250亿美元。高储蓄带来高积累率和经济的快速发展，这使得智利成为近年来拉美经济发展最快的国家。

3.促进资本市场的发展。养老金基金拥有的政府债券、住房抵押债券、商业企业债券、银行存款、企业股票和债券曾占了整个资本市场的22%的份额。后来，由于政策的放宽，基金允许海外投资，投资范围进一步扩大，养老金基金在公共建设和资本市场中都发挥了积极的作用。

4.财政负担的逐渐减轻。智利政府财政对养老金的支出，在改革初期有所增加，经过几年以后就迅速下降。这个比重，在1980年为35.7%，1981年为43.2%，1982年为52.7%，1983年为48.9%，1984年为52.7%，1985年为48.7%，1986年为48.9%，1987年为45.2%，1988年为46.7%，1989年为38.1%，1990年为31.5%，1991年为27.5%，1992年为36.7%，1993年为28.9%，1994年为31%。1995年，由政府负担的最低养老金领取者(每月约为100比索)仅3047人。近年，智利财政已经连年收大于支，出现盈余。

5.提高服务质量和管理成本降低。1981年开始时，投保人缴纳给管理公司的管理费用占工资的8%，现已降为工资的3%左右，其中经营得好、有竞争力的公司已降到工资的2.8%。退休人员从申请到拿到养老金的时间，1990年为97天，到1995年7月已降为37天。

智利的养老金制度变革取得了显著成效，一些拉美国家纷纷效仿，世界银行的专家正在总结和推广这一改革的经验。但同时，改革也受到了来自左翼政治力量的批评，他们持否定和谨慎的态度是基于这样的认识:(1)新制度着重强调养老金的储蓄功能，弱化了再分配功能，偏离了社会保障的社会共济方向;(2)养老金的商业化运作形成了社会资源的虚耗，很多AFPs将大量的人力、财力用于促销活动，展开拉客户竞争;(3)由于规模经济的作用，私营机构管理数额巨大的养老金基金，容易形成金融垄断;(4)投保人缴纳的管理费用过高，据计算，智利的管理成本人均约50比索，超过了美国社会保障管理局的管理成本;(5)如果养老基金管理公司投资失败，收益波动准备金和现金准备金均不能保证最低收益时，政府财政将予以弥补，这将使政府承担巨大的责任风险。

(四)智利社会保障基金投资运营分析

1.投资运营的特点:(1)投资运营民营化。智利在改革社会保障制度，建立个人养老金账户的同时，开历史之先河，在养老金的投资运营领域引入竞争机制，将养老基金的投资管理工作交给私营部门——养老基金管理公司(AFPs)。在改革初期，共成立了11家AFPs，20世纪80年代一直在12～14家之间波动，90年代初迅速增加，到1994年达到了22家的峰值，然后逐渐减少，产业集中度逐步提高，目前仅有7家。但是养老金资产在逐年膨胀，1981年仅占GDP的0.84%，1999年12月，养老金资产已经占到GDP的53.3%。据估计，到2010年就可以达到GDP的100%。2001年1月，智利养老金资产总计约为369.79亿美元。(2)投资运营机构市场化运作。智利将巨额的养老基金交由私营的AFPs投资运营时，引入市场竞争机制，实现投资运营的市场化。各个AFPs之间展开激烈的竞争，争取客户、改善服务、提高基金投资运营的收益、增强基金的安全性，将本国的养老保险市场做大做强。同时智利的法律规定AFPs要求有一定数额的注册资本，并且必须保持4000人以上的客户。因为客户的数量至关重要，对于AFPs而言，它们必须改善服务、提高基金投资运营的收益、增强基金的安全性。对于投保人而言，他们可以根据AFPs的表现，选择自己中意的基金管理公司。这样一来，AFPs市场化的运作就存在足够的激励改善服务、提高基金投资运营的收益、增强基金的安全性。(3)基金资本化运作。智利的AFPs不是将养老基金当做“储备基金”来管理，而是视之为资本进行投资。本着安全性、流动性、收益性的原则，在资本市场上，选择优良的资产组合，精心运营，取得了巨大的收益。由于初始阶段智利的资本市场发展不完善，所以养老金主要投资国债和储蓄。以后逐渐放开，到2001年2月，养老金资产中36.45%投资于政府债券，13.79%投资于公司股票和债券，35.39%投资于金融机构发行的各种投资工具，2.41%投资于投资基金，投资国外的比例为11.73%。1981年到2001年1月，养老金的年平均实际收益率为10.9%(扣除通胀率因素)，远远高出设立AFPs时4%～5%的预期收益率。较高的收益率给受益人带来了丰厚的回报，因为投资收益率每提高1%，职工的养老金给付就会增加20%。当然，投资的风险也很大，1982～2000年，最高的收益率达到了29.7%(1991年)，1995年以后受墨西哥金融风暴影响，一些年份的收益率甚至为负。据智利养老金企业总监署2002年4月22日公布的数据统计，该国私营养老金企业2002年3月赢利率为0.1%。至此，这类企业今年首季度赢利2.6%，最近12个月赢利率累计为6.4%。智利养老金总监署在公布上述数据时认为，该国养老金企业经营情况良好，主要是占经营基金总额53%的固定投资因银行平均利率下降而获得较好的收益。截至2002年3月31日，智利养老金企业基金经营总额达到367.4亿美元，其中53.15亿美元投资境外，比2002年2月底投资境外的48.572亿美元又有新的增加。2001年12月底，智利养老金企业对境外投资余额为47.352亿美元。

2.投资运营的效果:(1)促进养老金的保值增值，有效地减轻了政府财政的负担。1981年到2001年1月，养老金的年平均实际收益率为10.9%(扣除通胀率因素)，除了在受到墨西哥金融危机的影响外，基金的投资收益率远远高于制度建立之初设定4%～5%的预期收益率，最高年收益率将近30%，这样就在很大程度上减轻了政府财政的负担。(2)降低了企业的经营成本，提高了企业的竞争力。在改革之前，智利的企业职工缴纳工资的15%，企业缴纳工资总额的20%，二者合计高达35%。这对于企业来说无疑是巨大的人力成本负担，于企业的发展十分不利。在新的制度下，职工在税前按照工资的10%缴费不断补充个人账户，企业没有为职工缴费的义务。企业的负担大大减轻，面对市场竞争的压力可以“轻装上阵”，从容应对。(3)扩大了社会养老保险的覆盖范围。由于AFPs的成功运营，养老基金获得了高额的投资回报，人们逐渐意识到参加社会保障计划不仅是一种投保行为，更是一种可以获得高额回报的投资行为。希望参加制度的人越来越多，这既为AFPs的经营管理奠定了坚实的资金基础，又可以实现社会养老保险社会化、市场化的基本目标。(4)促进经济增长。由于实行完全积累的个人账户模式，社会保障基金积累了大量的资金，为智利国内的资本市场提供了大量的资本，满足了国内企业融资的需要，对国内金融市场的稳定发展功不可没，也有效地促进了经济增长。

养老基金管理公司的经营成本较高，是一些学者质疑智利模式的原由之一，其实不然。由于计划参与者可以选择和转换AFPs，所以AFPs要支付高额的广告和市场营销费用，几乎占到总经营成本的1/3。随着市场竞争不断激烈，AFPs的销售量在不断增加，销售成本也在不断增加。但实际上，智利模式的管理成本并不高，而且在逐渐下降。这是因为，一方面，扣除管理成本后，智利养老金的净收益率仍然较高，充分体现了养老基金管理公司的专家理财的优势;另一方面，计算机技术的普及与应用，参加计划的人数不断增加带来的规模效应等因素使得管理成本不断下降，1984年，管理成本是工资的9%，个人缴费的90%;1994年，只有工资的1%，个人缴费的10%。从养老金累计资产的角度看，1983年管理成本占养老金累积资产的15%，到1993年仅为1.8%。同时，据测算，完全积累制的成本也低于改革前现收现付制的42%。

(五)智利改革的反思与启示

总的来说，智利的养老金制度改革是成功的，我们可以从中汲取经验来完善中国的社会保障制度。

1.社会保障基金管理制度改革的启示:(1)社会保障制度改革的私有化改革。个人责任的适度回归、市场机制的适度引入、民间力量的适度渗透以及养老基金与资本市场的有机结合，对于矫治传统社会保障制度中个人过分依赖政府及效率较低的弊端，确实非常有效。因此，在社会保障制度改革中增强个人的责任并注入一些效率，将成为一种必然的趋势，中国的社会保障改革亦不能例外。如让个人承担相应的缴费义务，保留劳动者的个人账户，倡导民间力量介入社会保障领域，促进商业保险业的发展，以及继续维护中国传统的家庭保障功能，都对于中国新型养老保险制度的建立与健康发展具有特别重要的意义。(2)社会保障制度和社会、经济的协调发展。当我们在设计养老金制度时，应将养老和资本形成、经济增长一起考虑，这是适合我国目前由计划经济向市场经济转变以及面临人口老龄化问题这一国情的。而且中国人口老龄化的速度比智利更快，老龄人口绝对数量更大，这就要求中国养老金制度的功能更应该是多重的，而非单一养老制度。社会保障改革不能走向私有化与个人负责的极端。如果养老保险改革走向个人承担完全责任、市场机制取代政府干预、私人机构管理取代政府负责、社会保障基金完全资本化的极端，则必然失去社会保障的本来意义及其互助互济机制，这种改革隐含着牺牲公平、潜伏危机的社会风险，并必然使一些需要通过社会保障手段解决的社会问题得不到解决，因为社会保障机制的产生正是社会发展导致家庭及个人责任承受能力弱化，以及市场机制“失灵”的结果。因此，虽然社会保障改革中可以通过个人责任的扩张来减轻政府负担，但如果走向个人负责的极端和将这一公共领域完全转变为私有化并由自由市场来调控，则肯定是一种有违社会发展、进步潮流的倒退，必然以失败告终。(3)必要的理论准备是改革成功的基础和前提。任何实践都需要正确的理论指导，作为关系着亿万人民切身利益，甚至可以说与国家未来经济发展息息相关的社会保障改革更是需要充分的理论支持与指导。在智利，从皮诺切特上台执政伊始就着手进行养老金制度的改革，他重用了一大批年轻的留美专家，从1973年开始了长达7年的改革方案设计和修改的过程，才于1980年开始正式的改革，这其中固然有保守派反对等原因，但是可以肯定地说没有这几年的沉淀积累和不断修改，智利的养老金制度改革不会像现在这么顺利。而中国，国土比智利大，人口比智利多，情况也比智利更复杂，在这种国情下进行社会保障改革是一项复杂的工程，没有正确的理论指导是不行的，决不可贸然行事。

2.社会保障基金管理实践的借鉴:(1)确立强制性的长期储蓄机制和建立个人账户。过去，许多国家(包括中国)的经验证明，过分强调社会责任的现收现付制，容易形成社会成员的依赖心理，削弱人们自我储蓄防老的责任感，尤其是随着人口老龄化程度的提高(据2000年第五次人口普查结果，我国65岁以上的老年人占总人口的6.95%，已基本跨入国际公认的7%的老龄化社会标准的门槛。而从常住人口来看，我国的上海、北京及中西部的一些地区已先期步入老龄化社会。)，用现有在职职工的缴费来为退休者提供保障的做法，不但加重了现有成员的负担，还产生了消极的影响。世界银行的一篇研究报告指出，“根据中国人口老龄化的趋势，如果不及早预提退休金基金，不用多久，为老年人提供养老金而现提的费用将占到平均工资的40%。”如果真出现这样的情况，那将是很可怕的。强制储蓄，预提养老金是必然选择。养老金个人账户制的成功经验证明，采用资本积累的个人账户制，能够使公民建立对自己未来负责的观念，并促使长期储蓄制度的形成。智利改革的成功，证明了个人账户制不仅适用于像新加坡那样的城市国家，同样也可以在一个幅员较大的国家实现。同时，可以鼓励建立各种补充养老保险基金，以此来弥补储蓄机制的再分配功能不足。(2)发行“认可债券”和做实个人账户。从智利的社会保障基金管理体制改革中汲取发行“认可债券”的经验，探索对老职工养老金补偿的办法，做实个人账户，实行统账分离。中国对国有企事业单位工作的职工，过去实行现收现付制，对退休职工采取国家“包下来”的政策。而在实行个人账户制的情况下，老职工的养老金便没了着落。中国现行社会保障体制改革中实施的“社会统筹”与“个人账户”相结合的办法，用“社会统筹”这种具有代际互济和现收现付性质的方法，去支付老职工的社会保障支出，不仅使在职职工社会统筹缴费过高，而且实际存在把资本积累个人账户新体制拖回到现收现付社会统筹老体制中去，产生了个人账户空账运行的新难题。从智利经验看，政府应当承担隐性债务的主要责任，解决目前“老人”的养老金来源，从根本上解决新旧制度接轨的债务难题。另外，政策上要严禁用提前退休的方式处理就业矛盾，防止将失业保险金支付压力转移到养老保险基金上。(3)养老金管理公司市场化独立运营。养老金基金是职工的养命钱，必须确保其保值增值。但是，许多国家的实际经验表明，养老金基金由政府机构营运，常常被寻求额外收入的行政机关所浪费。智利的做法提供了实现这种分离的有益经验。民营养老保险基金管理公司作为企业进行独立经营，在市场环境下，打破垄断，开展竞争。职工自由选择基金管理公司是促进公司及整个市场提高投资回报率和效率的原因，也是改革取得成功的重要原因。我们应当认真研究，加以应用，适度地引入市场化机制改进我国社会保障基金的管理效率，以保证我国社会保障改革的成功。(4)加强政府监管，保障职工的权益。智利的养老金基金运作，作为资本市场运作的重要组成部分，是在严密的金融监管下运行的。这样就避免了其他国家改革过程中往往出现的金融自由化与良好的监管体系之间的断层，比较好地实现了完善金融秩序、防止舞弊行为和实现养老金增值的目标。中国目前在这方面的最大问题是，没有实现行政管理与基金营运的分离。有些政府管理部门把养老基金作为一块肥肉，争相把它控制在自己手中，为本部门谋福利。要使我国新的社会保障体系正常运行，就必须学习外国的成功经验，完善立法，增加社会保障基金管理的透明度。在实现管理与监督的上述分离的基础上，加强对社会保障基金运营机构的监管。而监管机构本身要严格履行职责，不能参加经营基金或用基金进行赢利的活动，只能对基金经营者的活动进行监管。监管体系也要有制衡机制，监管者自己也要依法接受监管，从而真正体现法治原则。

从以上的论述中我们可以看到，社会保障制度的改革和发展是一个十分复杂的经济和社会问题，作为一种有影响的改革尝试，智利养老金制度改革的成功为世界上许多有减轻社会保障制度的压力以及刺激地方经济发展的需要的国家树立了榜样，对于中国也同样有着重要的启示意义。中国应当从多重目标的实现程度及其多种特性的尺度来综合评价，这样我们在进行保障制度的重新设计和改革的过程中才能避免出现偏差或遗漏。因此，无论在完善体制、转换机制、改革体制、加强法制建设以及抵御风险等方面，都需要我们积极探索;在对待他国的经验的问题上，既不能人云亦云照搬照抄，也不能闭关自守盲目排外，要一切从实际出发，符合客观实际，这样才能保证社会保障事业改革和发展的顺利进行并取得成效。

总之，可以肯定，传统社会保障基金管理制度需要改革，这是不容置疑的。但无论如何改革，社会保障责任分担机制与互助互济的基本特色，以及政府的主导责任从根本上将不会发生改变，因为这是人类社会发展至今已经寻找到的实现风险控制、社会稳定与社会公平的不可替代的途径。智利模式20年来的实践提供的既有可以借鉴的经验，也有值得吸取的教训。因此，对中国及其他国家而言，借鉴智利的经验是必要的，但更要将本国的具体国情与社会保障制度的内在规律有机地结合起来，只有这样，才能寻找到更为合理的社会保障改革路径。