社会保障基金的监督管理

第四节　社会保障基金的监督管理

一、社会保障基金监督管理的概念及意义

社会保障基金监督管理是对社会保障基金管理行为的监督，即依据国家有关法律、法规，对社会保障基金的预决算、基金收支、基金运营管理的合法性、真实性、有效性依法实施的监督检查。

社会保障体系是一个庞大而完整的系统工程，社会保障基金监管是其中的重要一环。确保基金的安全和完整是基金监管的首要目标。然而，社会保障基金无论是从收支的过程来看，还是从投资运营的操作来看，都潜伏着各种风险。基金的规模越大，基金风险的可分散程度越小。当前社会保障基金监管不力，监管不严，挤占、挪用甚至浪费现象比较突出。据统计，在1986年至1997年，我国有上百亿元社会保障基金被违规动用。1998年以来，全国清理回收挤占挪用基金160多亿元，至2005年底，还有10亿元没有回收入账。截至“十五”期间，劳动和社会保障部接到挤占挪用基金举报案件96件。社会保障基金案的频发，引发了人们对社会保障基金监管问题的热议。如何建立和完善社会保障基金监管体系，加强对社会保障基金筹集、投资运营和基金给付流程的监督，成为社会各界关注的焦点。

社会保障基金监督管理的目的在于：维护国家社会保障基金管理政策的贯彻执行，保障社会保障基金的正常运行，预防社会保障基金管理的各种风险;及时分析、综合反映和评价社会保障基金管理、运行状态与预期标准的偏差，及时分析研究偏差产生的原因及可能带来的损害，为政府制定和实施社会保障基金管理政策提供可靠的信息和依据;通过社会保障基金监督，有效地制止和纠正违法、违规行为，增强社会保障基金管理运营机构的自我约束力。

社会保障基金监管目标的实现，要求通过建立规避基金运营风险的“防火墙”、“减震器”，确保基金的安全和完整，促进保值增值，保护社会公众的利益，维持社会公众对社会保障的信心。

二、社会保障基金监管的模式选择

国际上通常将监管方式分为两类：审慎型监管模式、严格限量监管模式。

1.审慎型监管模式

审慎型监管即根据审慎原则对基金进行监管。监督机构不对基金资产的具体安排做任何数量化的规定，但要求投资管理人的任何一个投资行为都要像一个“谨慎人”对待自己的资产一样考虑各种风险因素。在审慎型监管模式下，一是强调基金管理者对基金持有人的诚信义务以及基金管理的透明度，打击欺诈行为，保护基金持有人的利益;二是要求对基金资产进行多样化的组合，避免风险过于集中;三是限制基金管理者进行自营业务;四是鼓励竞争，防止基金管理者操控市场和避免投资组合趋同;五是在审慎原则之下，基金管理人虽然拥有很大的自主权，但其背后是以严格的法律约束为保障的。如美国有《雇员退休收入保障法》;英国有《信托法》、《社会保障法》和《养老金计划规则》等。采用这种模式的国家有：美国、英国、加拿大、澳大利亚、荷兰等英美法系国家。现以美国为例，在这种监督模式下监督机构较少干预基金的日常活动，在很大程度上是依靠审计师、精算师等市场中介组织对基金运营进行监管，只是在当事人提出要求或基金运营出现问题时才介入。这种监督模式对基金管理者依靠专业背景进行投资给予了很大的发挥空间。

2.严格限量监管模式

严格限量原则是指政府对社会保障基金投资实行较为硬性的管制，做出较为明确的限制和规定，包括对市场准入资格的限制，对合同条款的管理，对投资组合等都制定一些指导性原则。这种监管模式的主要特点是：第一，监管机构独立性强，权力较大，建立了独立的养老保险监管机构，代表国家对养老基金进行统一监管。第二，对基金投资比例有限制性的规定。监管机构根据这种规定，通过现场和非现场监管的方式密切监控基金的日常运营。第三，有严格的信息披露制度。第四，实行最低收益原则。实行此种模式的主要是大陆法系的国家，如法国、德国、日本等国以及广大的发展中国家如智利、菲律宾、马来西亚等国。以智利为例，严格限量监管模式的代理风险较小，但保值风险一般高于审慎型监管模式。

3.两种模式的比较与分析

审慎型监管模式与严格限量监管模式各有利弊，对不同的风险，抵御能力不同，应根据具体国情和经济社会发展程度进行适时选择。

从资金投资权力来看，审慎型监管是较宽松的，因为管理人享有充分的资产配置权。但从另一方面来看，它又是非常苛刻的，因为在发生投资失败时，资金管理人必须能够举证自己当时的决策是符合谨慎性原则的。与审慎型监管相比较，严格限量对投资管理人在承担投资失败责任时比较有利，只要不违反预先规定的资产数量比例规定就可以免除承担投资损失的责任。

从社会保障基金收益率来看，采用审慎型监管方式的国家的基金收益率一般高于采用严格限量监管方式下的基金收益率。在审慎型监管方式下，不动产和股票投资收益率大于其他的投资组合的收益率，倾向于风险较高、灵活性强的投资组合。但这类投资组合的风险较大，对资本市场和法制环境的成熟程度具有相当高的要求，否则基金的安全难以保证。我国社会保障基金监管目前采取的是严格限量监管方式。随着资本市场的成长、个人账户逐步做实以及面对未来人口老龄化的压力，我们应该考虑尝试将现行的监管方式由严格限量监管向审慎型监管转变。^[5]