社会保障基金运营管理的制度结构

一、社会保障基金运营管理的制度结构

社会保障基金运营管理不仅是一个社会保障问题，而且是一个金融问题。为提高社会保障基金运营管理的效率，逐步实现市场化管理是社会保障基金管理制度结构选择的必由之路。市场化管理的核心就是利用市场机制的调节作用提高基金管理的效率，但运营风险也随之增大，因此，需要有相应的风险控制机制保障基金的安全。在社会保障基金中，社会保险基金从基金规模和管理制度规范性上超过了社会保障其他项目，社会保险基金投资管理的市场化程度也更高。

社会保障基金的运营管理应实行统一、规范的管理制度，制度中涉及的各个主体也应按照制度规范履行职责和享受权利。下面我们以中国社会保险基金运营管理为例，讨论运营管理制度结构。中国的社会保险基金主体之间主要表现为信托关系和委托-代理关系。

第一，委托人与受托人之间是信托关系。从产权关系来看，中国的社会保险基金委托人包括企业和职工，他们作为基金的缴费主体将基金资产委托给受托人管理。但是，现实中社会保险基金的一部分来自税收或财政补贴，这部分产权不明晰，而且社会统筹部分的资产产权也不明晰。这就造成了类似于国有资产产权所有人缺位的问题，国家社会保障职能部门实际上是第一受托人，行使委托人的权力，因此，在委托人缺位的情况下第一受托人转化为实际委托人。通常情况下政府管理的效率不高，社会保障基金为了提高管理效率，需要依靠市场化管理方式提高管理效率。政府管理机构作为委托人将基金资产委托给具备一定管理能力的法人机构管理，这些受托管理社会保险基金的受托人是符合国家规定的养老金管理公司等法人受托机构。社会保险基金必须存入基金专户，基金财产独立于委托人、受托人、账户管理人、托管人、投资管理人和其他为基金管理提供服务的自然人、法人或其他组织的固有财产及其管理的其他财产。于是在基金受托人与委托人之间建立了明确的信托关系，将社会保险基金作为独立的法人对待。

第二，社会保险基金的受托人与投资管理人、托管人以及账户管理人分别形成委托-代理关系。投资管理人是指接受受托人委托，为社会保险基金财产进行投资管理的专业机构;托管人是指受托人委托保管社会保险基金财产的商业银行或专业机构;账户管理人是指受托人委托管理社会保险基金账户的专业机构。社会保险基金受托人会将基金的账户管理交与社会保险基金账户管理机构，将投资决策交与基金管理人(或养老金投资管理公司)，将资金保管交与资产托管人，并分别与之签订契约从而形成三层独立的委托-代理关系。

社会保险基金运营的机制的实质是:基金的受托人在接受了委托人的信托之后，又将该信托资产的管理委托给投资管理人、托管人以及账户管理人，在这个信用关系网中，受托人明显处于核心位置，是社会保险基金安全运行的中心枢纽(如图3-1所示)。

图3-1　基金管理信托关系

由图3-1可知:

其一，在受托人与委托人的信托关系中，受托人的主要职责是根据合同征缴社会保险基金(税)费，并向受益人支付社会保险金;接受委托人、受益人的查询，定期向委托人、受益人提供企业年金基金管理报告;在发生重大事件时，有责任及时向委托人、受益人报告。

从受托人来看，由于目前国内信息披露制度和约束制度的不完备，部分受托人可能会通过提供虚假报告等手段侵吞社会保险基金的利润。我国缺乏管理外部受托人的经验，目前只能借鉴国外的先进做法，对外部受托人的资格进行严格的审查，尤其是避免外部受托人与企业或者是投资管理人、账户管理人以及托管人之间发生关联交易。

其二，在基金受托人与投资管理人、账户管理人以及托管人发生的委托-代理关系中，受托人委托三者对基金资产进行运营管理，这三者有责任分别定期向受托人出具投资管理报告、基金账户管理报告以及托管和财务报告。由于信息不对称，当运营出现问题时，他们可能会提供虚假报告，因而产生“内部人控制现象”，具体表现为逆向选择和道德风险。虽然养老保险基金要在职工退休后再给付，基金代理人可能在中间的这段时间中已将损失弥补，但这种行为毕竟给职工未来的收入带来了极大的不确定性，应该严加监管。