社会保障基金运营的监管模式

四、社会保障基金运营的监管模式

(一)一般模式划分

1.审慎性监管模式。审慎性监管适用于经济发展已经很成熟，金融体制比较完善，并且基金管理机构也已得到一定程度发展的国家。这种模式的特点是:(1)强调基金管理者对雇员的诚信义务和基金管理的透明度;(2)要求资产多样化经营，避免风险过度集中;(3)鼓励竞争，防止基金管理者操控市场和避免投资组合趋同。在这种模式下，社会保障部门和基金理事会(或董事会)较少干预基金的日常运作，只是在有关当事人提出要求或基金出现问题时才介入，基金的监管在很大程度上依赖于独立托管人，如外部审计师、精算师、法律顾问以及资产评估机构和新闻媒体等中介组织。

2.严格监管模式。监管机构独立性较强，一般都是成立专门的监管机构进行监管。这种模式除要求基金管理者达到最低的审慎性监管要求外，还对基金的结构、运作和绩效等具体方面进行严格的限量监管。一是要求成立专门社会保障基金管理公司，不允许其他金融机构参与社会保障基金的投资经营，并对社会保障基金公司实行严格的特许经营权管理制度，严格控制基金管理公司的数量和质量;二是要求社会保障基金管理公司只能从事与社会保障基金有关的投资经营和服务业务;三是对基金管理公司提出严格的限量要求。这种模式一般适用于经济体制不够完善、管理制度刚刚建立、市场中介机构不够发达、法律不够健全的国家。

(二)按监管主体的监管方式划分监管模式

按监管机构的不同，还可划分为政府直接管理，政府间接管理，民营化管理和混合管理。这种划分与上述划分只是角度的不同。社会保障基金是社会保障制度的最重要的组成部分，其监管一般被纳入社会保障基金的独立的专门的监管体系之中。在此，笔者借用社会保险基金的监管模式来分析社会保障基金的监管。按照政府参与社会保障基金监管的程度及监管机构设置的方式，社会保险基金的监管可分为以下三种模式^[1]:

1.政府直接管理。在这种模式下，社会保险基金机构既是公职部门，又是一个金融单位。通常由中央政府的一个部门或专门委员会，下设各分支机构，对社会保障基金实行自上而下的统一管理。其中立法会给予双重监管:一是国家机关的监管，二是财政部门的专业监管。国家机关监管主要是对该机构的活动提出定期的观察报告，并就某个问题进行专门的调查;财政部门的监管则主要是对储备基金的监管和通过查账查钱对地方财政实施监察。此时，政府的监管内容既包括了社会保障政策法规的制定，又包括了社会保障的业务管理;可以说，政府既是监督者又是管理者，其代表为英国模式。

2.政府间接管理。在这种模式下，监督和具体的业务管理分开:政府负责社会保障的立法和监督，公法机构负责社会保障基金的收支和营运。其中公法机构是区别于政府机构和私人企业的具有自治性的公共团体，一般由政府、雇主、雇员三方组成各种社会保障委员会或基金会，下设办事机构。委员会一般有较大的自主权，政府主管部门无权干涉其正常业务，但有权对其进行监察和监督，法律对社会保障基金运用一般只规定一些指导性条文，其代表为美国模式。

3.民营化管理。在这种模式下，国家通常委托高度专业的私营公司(AFPS)管理社会保障基金。此时，政府几乎退出社会保险基金的实际运作管理领域，主要职能集中在监督审查上，一般会设立专门的监督管理委员会对私人管理公司进行约束，其代表为智利模式。

(三)社会保险基金政府监管模式的结构分析

前面论述了社会保险基金的监管模式，以下根据这三种模式来分析社会保险基金的组织结构。针对社会保险进入资本市场运行的三种主要问题，三种监管模式有不同的影响效应，如表7-2所示。

表7-2

首先是政府直接管理模式，在这种模式下，政府既是基金直接营运管理者，也是监督者。其优点是管理和交易成本低，政策执行的效率高，一定程度上减少了社会保险基金营运中的信息不对称的问题。另外，国家机关和财政部的双重监管使得监管对象在程序上和在财务上有明确划分，各司其职。然而，在缺乏有效的立法保障的情况下，也容易产生监管的效率低下问题:监督、管理、运作三方都是政府，容易出现“内部人控制”问题——其制度缺乏透明度，具体的社会保险基金的征缴、投资、给付程序中资金的运转情况不明。此外，作为社会保险基金的受托人和最终受益人的公民主体的利益难以在这样的监管体制中得到反映，导致基金投资运作者和基金所有人之间的利益不一致，也使得监管效率降低。最后由于基金管理统一性也一定程度推动了自然垄断。

和政府直接管理体制相对应的民营化管理模式在一定程度上能克服政府包揽监督和管理职能造成的效率低下问题，市场机制的政府直接管理引入使得基金投资和运作的透明度、管理的专业化程度提高，一定程度上解决了社会保险基金营运中的自然垄断问题。然而，市场机制也意味着风险的提高，有效的民营化管理是建立在完善的资本市场的基础上的，由于缺乏政府的保底作用，基金运作的安全系数降低，易受经济波动和资本市场本身缺陷的影响。

政府间接管理体制的特点是管理主体由政府、企业和公民三方构成。这样能使各方的利益要求在基金投资运作的过程中得到体现，一定程度上解决了基金营运的外部性问题。然而，管理主体的多样化也造成了选择决策成本提高的问题。

这三种监管组织模式各有优缺点，根据各个国家情况不同，适用的模式也不同。但一般学者会建议在监管模式和投资方向的选择上既要注重基金的安全性也要注重经济性，经济性不只是指投资的收益性，也指对基金以外行业和经济部门的积极推动作用。