国外养老保险基金监管的主要模式

二、国外养老保险基金监管的主要模式

(一)国外养老保险基金运营管理的主要模式

在养老保险基金运营管理模式方面，目前国际上通行的做法主要有以下四种:

1.由法定的政府机构来进行管理。这种模式以新加坡为代表，马来西亚等国也采取这种模式。新加坡是一个几乎没有社会福利制度的国家，它没有任何社会福利意义上的收入再分配制度，其养老保险制度以个人账户为基础，强制储蓄，集中管理，养老保险费由雇主和雇员共同缴纳。国家通过中央公积金局依法对基金实施管理，中央公积金局既负责养老保险基金的日常支付，又负责实施基金管理和投资运营，遵循《公积金法》和《信托法》进行资金投放。中央公积金局直属于劳动部管辖，由几位具有代表性的理事(政府代表，资方代表和劳工代表各两名，以及四名专家，其中经济学家、社会学家、建房发展局和电信局的总裁各一名)组成的理事会负责制定中央公积金的各项政策，理事会除了主席由劳工部任命外，一般的运作与劳工部关系不大，其在决策时也十分注重发扬民主。

公积金主要投资于政府公债和社会公益事业，旨在保证投资的安全有效，同时也使国家经济建设获得大笔稳定资金来源。但是，由于在投资工具的选择上受到了许多不适当的管制，管理上也缺乏市场竞争机制，导致了基金投资的回报率较低(仅有3%左右)。

2.由委托的专门机构来进行管理。这种模式主要是在许多国家的基本社会养老保险制度中被采用，其主要特点是:养老保险基金管理与国家财政密切相关，或由财政部直接管理，或由财政部、社会保障部、劳动部以及非政府人士共同组成的专门委员会管理;养老保险基金主要用于购买国债，因此大部分基金被视为政府预算计划的一部分;投资风险由财政部承担，如果发生基金收支失衡或投资损失，财政部必须通过政府的其他收入来保证养老保险金的支付。

时下，美国、日本等国的基本社会养老保险基金管理都采用的是这种模式。由于这种模式下的养老保险基金运营与国家财政收支平衡状态和国债市场密切相关，且经常被作为弥补财政赤字的一个渠道，养老保险基金的独立性难以确保，而且由于养老保险基金大多用于购买国债或投向公共部门，其投资收益率亦相对较低。

3.由企业(公司)养老保险基金会进行管理。世界上大多数发达国家的补充养老保险计划都是通过企业(公司)养老保险基金会这种形式实现的，这种模式在欧美国家尤为普遍。企业(公司)养老保险基金会是在行业、区域范围内，按会员制原则，由若干企业(公司)发起、并经过金融机构主管部门批准注册后成立的实行企业化经营的基金会。它是一种基金法人，主要受《公司法》和《信托法》的约束，是养老保险基金的真实控制机构以及基金运营管理的权力中心，由会员大会、董事会(理事会)和监事会组成。

目前，随着养老保险基金的资产组合日趋复杂化、多样化以及由此而产生的对专门投资知识和技术的需求不断增加，再加上养老保险基金日益产业化及其分工越来越细，促使着养老保险基金的所有权和经营权也在逐渐分离。一些大的养老保险基金会雇用专门的投资经理负责其所辖基金的投资，而其他很多养老保险基金会也委托专门的投资机构代理投资业务。这样一来，基金法人要选择基金管理人、基金保管人和基金投资人共同进行基金的运营，基金法人分别与之形成委托代理关系。

其中基金管理人的主要职责是:负责基金的收缴、管理基金的银行账户、综合会计记录，采取分保措施，负责向会员提供必要的信息服务以及其他的行政事务等。基金管理人收费一般占基金收益总额的1%～3%^[3]。

基金保管人的职责是:保管基金的投资资金及基金资产，按基金法人指示向投资人发布投资命令，划拨投资款项，监督投资人及投资收益分配，在综合各投资人的报告后向基金法人、管理人提交总的投资报告。基金保管人一般是商业银行。

基金投资人的主要职责是:依据基金法人的投资指示进行具体的投资运营，按照合约分配投资回报，向保管人提交具体翔实的报告。基金法人可以依据不同的投资人的特长，同时委托几个投资人代行具体的投资运营，如股票投资人、债券投资人等。投资人一般是人寿保险公司和投资公司、商业银行等。

在许多国家，养老保险基金会的成员地位是强制的，即一个企业如果要通过养老保险基金会举办企业养老保险，则必须加入某个特定的养老基金会，企业没有选择的余地。但也有一些国家没有这方面的限制，如英国法律规定，强制一个企业成为某个养老基金会的成员是非法的。

采用这种模式所遇到的最大问题是委托代理中的道德风险问题，即如何激励和监督投资人、托管人按照委托人——基金法人的利益最大化来进行投资。这就需要委托人与代理人签订一个科学的激励契约和政府制定一套完善的监督制度。

4.由专门的养老基金管理公司管理。大多数拉美国家只允许专门的养老基金管理公司管理养老保险基金，它们包括智利、秘鲁、阿根廷、哥伦比亚、乌拉圭、墨西哥、萨尔瓦多、玻利维亚和委内瑞拉等。这些国家中智利率先对它的养老保险体制进行了改革，又以其最为典型、成效也最为显著。从1981～1991年，基金投资年平均回报率达到了14.4%^[4]。智利养老保险有三大特色:

(1)管理私营化。整个国家的养老保险业务由一定数量的私营退休基金管理公司(AFP)进行经营管理;AFP在市场上通过竞争获得成员。所有进入劳动力队伍的社会成员和公共机构雇员都被强迫成为AFP的成员，个体职业者则可选择是否加入。所有AFP公司进入养老保险基金市场必须经过专门的监管机构——私营退休基金管理公司监管局(SAFP)的许可，并接受它的管制和监督。智利的AFP主要从事以下几类活动:①管理成员个人资本账户。AFP要为其每个成员设立一个个人资本账户，征集强制的和自愿的养老金缴款，连同其应获的投资收益一起存入个人账户并作记录。②用养老保险基金进行投资。为了确保养老保险基金的安全以及适当收益，AFP必须将成员的资本投资于法律允许的金融项目。③发放和管理成员福利。当其成员符合领取养老金的相关规定时，AFP必须向它们的成员颁发法律规定的养老金。④向成员提供信息及相关服务。为了提供良好的服务以吸引成员，AFP一般都设有自己的服务网络，并根据AFP的市场目标遍布在各个地区。同时，它们还雇用经过专门培训的代理人，向成员提供业内信息和解决成员遇到的问题。此外，它们还用所管理的基金进行国际投资。

(2)基金资本化。不将个人账户上的养老保险基金视为“储备金”，而是全部作为“资本”在相关市场上进行投资，使其不断增值并获得尽可能高的投资收益。

(3)运营市场化。参保职工根据自愿原则可以选择任何一家退休基金管理公司建立法定的个人资本积累账户和个人自愿储存账户;AFP则每4个月把其成员个人账户的基金盈利和积累变化情况通报给每个成员，以便于接受成员的监督^[5]。如果成员对某家AFP服务情况感到不满意，可以随时将其账户从一家AFP转移到另一家AFP，通过成员“用脚投票”引入市场竞争机制。AFP依法自主经营、自负盈亏，在优胜劣汰的竞争环境中生存并发展。智利全国最多时有25家AFP，在竞争中一些业绩不佳的AFP被兼并，有的甚至破产。

智利新的养老保险制度积累了大量建设资金，推动了经济增长，国家财政和职工负担减轻，制度运行效率大大提高。这种管理架构的另外一个优点就是养老保险基金持有人的资产与AFP的资产明确分开，透明度高。但缺点是:①基金管理公司另起炉灶，营销成本高。实际上，智利的银行、保险公司、证券公司营业网点多，支付系统发达，与客户关系密切，养老保险基金的征集、投资和赎回完全可以由它们参与或代理，这样可大大降低养老保险基金的组建成本和营销成本。②成员个人账户转移过于频繁，增加了养老保险基金的各项手续成本、管理成本并且影响了AFP业务的相对稳定。

(二)国外养老保险基金的运营监督主要模式

从国际上来看，对养老保险基金的运营监督主要有两种模式:

1.审慎性监督，即根据审慎性原则对养老保险基金进行监督。在这种监督模式下，监督机构较少干预基金的日常活动，只是在当事人提出要求或基金出现问题时才介入，并且在很大程度上是依靠审计师、精算师等中介组织对养老保险基金运营进行监督的。美国等发达国家采用这种模式。

2.严格的限量监督。在这种监督模式下，监督机构独立性强，权力较大，除了要求养老保险基金达到最低的审慎性监督要求外，还对基金的结构、运作和绩效等具体方面进行了限制性的规定，监督机构根据这些规定，通过现场和非现场监督的方式密切监控基金的日常运营，一旦出现问题马上采取相应行动。智利、波兰、匈牙利等国家采用这种模式。