外国养老保险制度

外国养老保险制度_社会保障概论

三、外国养老保险制度

养老保险制度是各国社会保障制度中最基本和重要的保险制度，亦是较早建立和比较成熟的保障制度。尽管各国实施的养老保险制度内容各异，但其养老保险的社会化、雇主和雇员共同承担养老保险费、养老基金的有效管理和较小风险下的商业性投资，以及政府予以各方面的支持等已成为共同的特点。同时，随着经济的发展和公共福利水平的提高，养老金的给付标准和水平的提高也已成为一种趋势。^[20]

1.英国的养老保险制度

英国作为典型的实行福利型社会保障的国家，养老保险制度是英国社会保障制度的重要组成部分。1908年，英国公布了老年年金法。政府为年满70岁、收入低于一定水平的老年人提供养老金，这是英国历史上第一次认为社会有责任无偿地为低收入的老年人提供生活保障。1925年，英国开始实行养老保险（个人需缴纳保险费），同时设立孤寡保险项目；1948年，实行了全国统一金额的养老保险制度。1975年，英国通过了社会保障年金法，成为实施至今的养老保险法规。由于几经修改，现行的养老保险制度由养老保险、残疾保险和遗属保险三部分构成。另外，对老年人的保障还包括老年人的福利和救济。

英国的养老金包括基本养老金、附加养老金、企业职业养老金。受保人退休后，除领取基本养老金外，还可以领取国家附加养老金或企业职业养老金，但两者只能享受其中之一。

第一，基本养老金。基本养老金的给付条件为:达到男年满65岁、女年满60岁的退休年龄，缴纳每一“可计算年度”内的保险费（52周次保险费）。另外，“可计算年度”数相当于其整个工作年度的9/10。否则，养老金按比例减发。如继续工作，退休年龄可推迟，但不能超过五年。继续工作者，周收入低于一定水平的，可以享受基本养老金，超过一定数额的，则不能领取基本养老金。但男年满70岁、女年满65岁，无论收入多少，均可申请全额基本养老金。如果领取的养老金不足以维持生活，可以申请补助津贴。受保人的配偶和子女也可以享受一定的保险待遇。

第二，附加养老金。附加养老金于1975年开始建立，1978年4月实行。附加养老金又称为与工资挂钩的养老金。养老金的给付标准为，从1978年4月以后起，一生中收入最高20年的平均工资的25%（即每工作一年，为最高20年平均工资的1.25%）。目前采用的附加养老金的给付办法是，首先根据受保人退休时全国平均工资的增长幅度，将其自1978年4月起退休前一年历年的工资收入进行调整，然后用调整后的数字分别减去退休当年用于基本养老金的部分，再将得数相加，求出计算附加养老金的基数。用该基数×1.25%÷52即为受保人每周应领取的附加养老金额。

第三，企业职业养老金。建立职业养老金的企业，首先应由雇主和雇员达成协议，然后报请政府的职业养老保险委员会审查批准。一般来说，职业养老金标准要高于或等于附加养老金标准，否则就不会被批准，所以又被称为“有保障的最低养老金”。受保人死亡后，还提供50%的遗属抚恤金。总体上，受益人获得的养老金水平为，如领取国家发给的基本养老金和国家发给的附加养老金，其数额约为原工资的50%；如领取国家发给的基本养老金和企业职业养老金，约为原工资的50%～66%。

英国还特别制定了残疾人的养老保险条例，其待遇有残疾养老金和残疾补贴。残疾养老金的给付方法为受保人连续领取28周疾病补助金或疾病津贴后，自动转入残疾养老金。残疾养老金给付标准为每周57.6英镑。残疾补贴的给付条件和标准是残疾养老金领取者在60岁（男）或55岁（女）前，除领取残疾养老金外，还给予残疾补贴，补贴数额根据受保人生病时的年龄而定。具体标准分为每周12.5英镑、7.6英镑和3.8英镑三种。

当受保人死亡时，遗属可享受相应保险待遇，主要有寡妇一次性补贴和寡居母亲补贴。

第一，寡妇一次性补贴。受保人死亡时，未满60岁的遗孀和60岁以上的遗孀，如果其丈夫生前没有领取过养老金的，可以支付一次性补助，其标准为1 000英镑。

第二，寡居母亲补贴。受保人的遗孀至少抚养一个未成年子女的，可以领取这项补贴，标准为每周57.6英镑，每增加一个孩子，增加10.85英镑，一直支付到孩子16岁为止。

英国在实行一般的养老保险制度的同时，还实行了内容广泛和全面的老年人福利与救济制度，主要包括高龄补助、补充养老金、老年服务、住房补贴、圣诞节补贴、交通优待等。一是高龄补贴，主要是对年满80岁以上低收入公民给予帮助。申请高龄补贴的条件是，凡年满80岁没有资格享受养老保险待遇，或者领取的保险待遇低于一定标准的，在最近的20年中至少在英国定居10年的老年人。二是补充养老金，这是对低收入的老年人给予的一种社会救济。凡年满60岁，现定居英国，私人储蓄不足3 000英镑，日常收入不足以维持基本生活的，可以申请补充养老金。年满80岁的，每周增发一定数额的高龄津贴；盲人增发一定数额的盲人津贴。三是老年服务。根据老年人的收入和身体状况，由社会提供某种特别服务，如家庭服务、家庭护理、代烹食品等。另外，还设有老年人日托中心、老年人活动站、老年人公寓等服务设施。四是住房补贴。老年人退休后，仍可根据个人收入、家庭人口及房租标准申请住房补贴。住房补贴有三种形式:减收房租、发放补贴、减少房地产税。五是圣诞节补贴。每年圣诞节前夕，享受养老金、抚恤金及其他某些社会保障的受保人可以得到一定数额的圣诞节补助。六是交通优待。已达到退休年龄者，可购买老年公民铁路卡，至少可在一年内享有购买减价车票的优惠待遇。有的地方为老年人提供免费或优惠价乘坐公共汽车或地铁。

英国的养老保险管理体制比较健全。养老保险的政策、工作目标和计划、社会保障预算的制订等由英国社会保障部门负责；另外设立了津贴发放机构、缴费机构、信息技术服务机构、司法服务机构、社会基金检查机构等服务机构，作为执行政策的机构，具体办理养老保险和福利等业务。英国还建立了独立的司法和监督机构，以监督社会保险的合法实施。

2.德国的养老保险制度

德国于1881年颁布《社会保险法》，1889年建立养老保险，迄今已有一百多年的历史。1882—1892年，德国法定养老保险的对象仅限于工人，1921年扩大到职员，1938年扩大到手工业者。1957年农民也纳入社会法定的养老保险范围。1972年规定所有的公民都可以参加社会养老保险。目前，全国已有90%的公民参加了社会养老保险。^[21]

养老保险分为法定义务养老保险和自愿保险两种。除国家官员和军人外，所有工资超过最低限额的雇佣从业人员都是义务保险对象。此外，部分收入不高的独立经营者和自由职业者也是法定的义务保险人。自愿保险者主要是医生、律师、零售商等，他们不受法定义务保险的约束，但这些人从16岁开始可以经过申请，自愿加入法定的养老保险。

德国法定养老保险基金主要来源于雇主和雇员缴纳的法定养老保险费和联邦财政补贴。其中，由雇主、雇员缴纳的法定养老保险费构成投保人退休后所领取的养老金的主要部分。保险费率相当于投保人月收入的17.7%，由雇员、雇主各承担50%。而政府对法定养老保险金的补贴是根据年份而有所调节的。1991年，联邦政府对法定养老金的补贴约占养老金支出总额的20%。

养老金的支付可分为企业雇员法定养老保险金的支付、企业雇员补充养老金的支付、公务员养老保险金的支付、农民法定养老保险金的支付等。

第一，企业雇员法定养老保险金的支付。领取法定养老金的条件是:受保人年龄达到65岁；无职业能力（即无法完成原工作任务的一半）、无工作能力时；被保险人的遗属。受保人领取养老金时必须已缴满5年保险费。在特定的情况下受保人可以在65岁以前领取“提前养老费”，其条件是已达到60岁的妇女，并且在40周岁以后至少缴纳了10年的保险费；已达到60岁，但至少失业了1年，并且在50周岁以后至少缴纳了8年的保险费；已达到63岁，已缴纳了至少35年保险费的所有雇员。

德国养老金的水平，以65岁退休、投保45年为条件，平均达到退休前工资净收入的70%。

第二，企业雇员补充养老金的支付。企业补充养老保险的资金由雇主承担，政府不补贴，但在税收上给予优惠。企业补充养老金有三种支付形式:一是由企业直接把补充养老金支付给退休者，这种方式占支付总额的60%；二是与本企业相关的养老保险机构签订合同，企业把补充养老保险费支付给保险机构，再由其支付给退休人员，这种方式占支付总额的30%；三是企业与商业性人寿保险公司签订合同，由企业预先把补充养老保险费支付给人寿保险公司，雇员退休后由人寿保险公司给付养老金，这种支付方式占总额的10%。

第三，公务员养老保险金的支付。依照《联邦公务员劳保法条例》，公务员的养老金全部由政府负担。公务员的养老金支出列入国家年度财政预算，采取“现收现付”的办法，给付水平随物价的增长而适时增加。公务员养老金的计算依据是退休者的工龄和退休前最后一个月的工资。其计算办法是:公务员工龄满10年者，每月发给相当于最后一个月工资35%的养老金；工龄满25年者，其后15年工龄在35%基础上每年加发原工资2%的养老金；工龄满26年以上者，从第26年起，工龄每增加一年，再加发原工资1%的养老金。但每月养老金的数额最高不超过其最后一个月工资的75%。公务员领取的退休金要上缴工资税。

第四，农民法定养老保险金的支付。农民养老保险是根据1957年颁布的《农民老年救济法》建立的。养老保险金的来源系投保者缴纳的养老保险费和联邦政府补贴。给付条件为，年满65岁，缴纳180个月以上的保险费。同时，享受养老金的农民必须把一部分财产，如土地、农具、场院等转给后代或他人。德国实行农民法定养老保险制度的目的在于，一是体现社会福利惠及全社会公民的公平原则；二是通过这种方式把农业生产资料转给文化程度较高的年轻人，以利于提高农业劳动生产率。与企业雇员和公务员养老保险相比，农民缴纳的养老保险费和领取的养老保险金都相对较低。

第五，独立经营者、手工业者和自由职业者虽不属于法定义务养老保险对象，但可以申请加入法定义务保险。其养老保险制度与企业雇员的养老保险制度相类似，另外，他们也可以在商业性保险公司投保养老保险。

德国的养老保险由专门的社会养老机构管理。这些机构基本上是按州和行业建立的，共有六大养老保险机构。在养老保险的管理上，实行依法行事和自治相结合的原则。保险机构必须依照法规进行活动，并有义务接受国家的监督。政府专设保险监督局履行检查和监督功能，但保险机构拥有自主经营的权利。其最高的权力机构为雇主和雇员各选50%代表组成的代表大会。

3.新加坡的养老保险制度

新加坡实行的是典型的“个人储蓄型”养老保险制度，由政府强制执行。1953年新加坡通过了中央公积金制度，1955年成立了中央公积金局，最初的中央公积金仅为养老储蓄制度。经过几十年的发展，现已演化为综合性的社会保障制度。

中央公积金制度养老计划的实施范围包括月收入50新元以上的受雇人员（受雇于同一雇主一个月以后）以及若干独立劳动者。公积金由雇主和雇员共同缴纳，政府不给予财政补贴。公积金的缴费率由隶属于劳工部的全国工资理事会提出建议，经政府同意后执行。工资理事会将根据经济状况及工资增长情况对公积金率的升降作出建议。

1955年公积金建立时，缴费率（雇员按本人工资收入的一定比例缴纳，雇主按雇员工资总额的一定比例缴纳）比较低，为10%，雇主、雇员各缴5%；1968年缴费率提高到13%，雇主、雇员各缴6.5%。1984年，对公积金的缴纳规定是:月收入低于200新元者，不缴纳；收入在200～363新元的，缴纳月总收入的10%，另加200新元以上收入的33.33%，363新元以上的，缴纳月总收入的25%，雇主也同样缴纳月总收入的25%。公积金局在经过计算后认为，从长远看，如果要保证会员退休后有相对于其最后工资20%～40%的养老金，并拥有一套住房和1.5万新元的医疗费用，缴费率至少要达到工资的40%，雇主和雇员各缴20%。目前，新加坡公积金的缴费率已提高到工资的40%（雇主18.5%，雇员21.5%）。^[22]

公积金只能在年满55岁取得退休资格或移民到国外时才能领取。年满55岁仍继续工作的，也可以领取公积金。1987年，新加坡制订了最低存款计划，规定每一个年满55岁的退休者在领取公积金时，账户里必须留下最低存款3.16万新元（夫妇两人为4.7万新元），以保障他们退休后的基本生活，防止一些人把存款全部取出后消费殆尽。新加坡还制订了“填补退休账户计划”，如果会员退休时，账户里不足3万新元时，允许其子女把自己账户里的存款转到父母账户里去，或者用现金补足，直至账户上留有3万新元存款。此存款允许会员做三种选择:一是继续储存，到60岁时，每月发给200多新元，发完为止。如会员中途亡故，余款付给生前指定的受益人。二是允许把钱存入特准的银行，由银行按上述办法支付。三是允许到特殊的保险公司购买年金保险，到60岁时，按保险办法每月发给300新元左右，发到亡故为止，但会员中途亡故，不予退款。

新加坡的中央公积金由中央公积金局统一管理。中央公积金局隶属于劳工部。劳工部制定中央公积金及其他有关的社会保障政策，并进行监督。中央公积金局依法独立操作，其他部门不加干预。公积金的投资运营也由中央公积金局根据《公积金法》和《信托投资法》进行，主要用于购买国债，少数投放金融市场。

4.智利的养老保险制度

智利的养老保险制度主要建立的是“个人养老储金资本化账户”，也称“个人资本积累账户”。其目标是保证退休后的工人具有稳定的收入，保证其基本的生活水准。

智利的养老保险制度改革历时17年，形成了自己的特色，取得了较好的成效。“个人养老储金资本化账户”制度于1980年由政府颁布实施，主要内容有以下几个方面:

第一，个人养老储金资本化。凡新就业者被强制要求参加，并成为会员。每人设一个资本账户，每个职工按其上税月工资的10%缴纳，逐月积累，退休后，将其储存的缴费及资本增值的资金支付给该会员，或退还给本人指定的受益人。

第二，由政府管理基金改为私人管理基金。管理基金的私人机构称为养老基金管理公司，属于股份制公司。其功能和业务是依法收取缴费、管理账户、投资运作和发放养老金。目前正常运作的公司有17家，这些公司具有行业性特征，有8家是由工人自己组织的。投保者也可自由选择养老基金管理公司，并可以自由转移账户。

第三，在强制性账户之外开办自愿储蓄账户。1987年8月，养老基金管理公司开办自愿储蓄账户，亦称2号账户，作为对个人强制性账户的一种补充。两个账户分别核算，2号账户可以选择定期和不定期存款，这些存款可以自由提取，但每年最多只允许提取四次。除上述两个账户外，养老金制度还鼓励会员自愿多储蓄，多储蓄者，可以提前退休，享受养老金。

第四，养老金的发放。凡达到法定退休年龄的所有会员，男65岁、女60岁均可领取退休金。法律允许提前退休，可以获得等于或高于最近10年工作期平均应税收入50%的养老金；或获得等于或高于国家保证的最低养老金110%的养老金。退休金与会员的储存额挂钩，多储多得，少储少得。一般按月支取，每月按物价水平调整一次支取金额。

第五，养老保险制度中的政府功能。国家设立法规和运作机制，设立养老基金管理总监，对养老基金管理公司依法监督。法律规定每个管理公司逐月将过去12个月的资金收益率与社会全部养老基金平均收益率比较，对于高出两个百分点或50%以上部分的收益，建立“收益波动准备金”，对低于两个百分点或50%的部分必须用“准备金”或公司自有资金补足，以使基金保证有最低的收益。如果资金补充不足时，就责令其破产，由总监署负责清算，补足差额后，把其会员的基金转到另一家公司。国家承担对低收入阶层给付最低养老金的职能，国家对投保会员因个人账户储存额不足或管理公司破产时给付补足最低养老金。另外，智利政府还对社会上不能享受任何养老金的人发放救济津贴，并承担了对旧有养老保险体制改造所支付的费用。对于在旧体制下的就业者，国家发给其前期劳务储金券，或称“认可债券”。储金券可以到期向政府兑付。据测算，至2037年，基本上可以使旧体制下的就业者退出工作岗位，最终实现新旧体制的交替。智利法律允许养老基金管理公司可依法对资金进行金融市场投资。但要求养老基金管理公司公开业务信息，便于会员监督。

智利实行新的养老金制度后，会员的储蓄金额得到了保值增值，职工利益得到维护，同时也促进了经济的发展。

5.各国养老保险制度的共同特征和经验

从各国养老保险制度的规定和实行情况看，有许多共同的特点，也有在我国养老保险制度改革中值得借鉴的经验。

第一，养老保险基金来源的多渠道。一般来说，各国养老保险基金都有三个方面的来源:其一，雇员按其工资总额的一定百分比缴纳保险费（税）；其二，雇主按工资总额的一定百分比缴纳保险费；其三，政府负担一部分养老保险费。目前，由雇员、雇主和政府三方提供养老保险基金的国家约占半数。

第二，筹资模式由原来的现收现付制逐渐变为部分积累制，一些国家已经形成了以个人积累制为主的筹资模式。这种模式将个人的储蓄与将来的支付紧密联系了起来，使养老保险制度变成激励劳动者生产积极性的制度，变成促进生产力发展和经济持续增长的制度。

第三，形成了多层次的养老保险制度。一般有三个层面的养老保险:一是法定的基本养老保险，由政府举办，通过立法强制实行，实行高度统一的管理，待遇标准基本上定为保障退休者的基本生活；二是企业的补充养老保险，由各企业自愿建立，政府给予一定的优惠；三是个人储蓄养老保险，由国家统一筹划并制定出一定的鼓励和优惠政策，如较高的储蓄利率和免征个人所得税。多层面的养老保险体系构成了完整的养老保险网络。

第四，政府逐渐退出社会保障的实施工作，其功能主要为制定社会养老保障政策和计划，以行政、法规和经济的手段宏观调控养老保险的运作，监督养老保险的实施。智利在这方面的成功经验尤为值得推广。社会保障基金的运作和管理由管理机构和相关的金融机构进行市场运作，保证基金的保值增值。

【注释】

[1]参见馨芳等编译:《世界各国的社会保障制度》，中国物资出版社1994年版。

[2]参见《社会保障实用手册》，上海辞书出版社1995年版，第91页。

[3]《青年文摘》，2011年4月上半月刊，第38页。

[4]参见《社会保障实用手册》，上海辞书出版社1995年版，第92—93页。

[5]参见宋晓梧等著:《中国社会保障制度建设20年》，中州古籍出版社1998年版，第46—49页。

[6]参见国发［2005］38号《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》。

[7]本部分主要参考《关于印发开展城镇居民社会养老保险试点工作宣传提纲的通知》，人社部发〔2011〕81号。

[8]陈佳贵、王延中主编:《中国社会保障发展报告》，社会科学文献出版社2004年版，第185页。

[9]陈佳贵、王延中主编:《中国社会保障发展报告》，社会科学文献出版社2004年版，第185页。

[10]除了部分职业的灵活就业者（如演职人员、律师、会计师等）的工资水平较高，大部分灵活就业人员的工资水平低于当地平均工资水平，往往只能维持现有的基本生活，而灵活就业人员的缴费基准是由当地上一年度的平均工资水平确定的，这抬高了参保“门槛”，由于他们的缴费率低于企业职工而待遇水平并不降低，意味着国家对未来养老金的高福利承诺，加剧了远期财政的负担。

[11]王积全:“灵活就业人员基本养老保险问题探讨”，《财会研究》，2004年第3期。

[12]孟昭喜:“做实个人账户建立可持续发展养老保险制度”，《中国社会保障》，2005年第1期。

[13]郑京平:“‘银色浪潮’对我国养老保险体制的冲击及对策”，《统计研究》，2002年第1期。

[14]朱长伟、吕博:“基本养老保险省级统筹管理模式”，《中国审计》，2004年第5期；胡晓义:“关于逐步提高养老保险统筹层次——十六届三中全会《决定》学习札记之二”，《中国社会保障》，2004年第1期；郑京平:“‘银色浪潮’对我国养老保险体制的冲击及对策”，《统计研究》，2002年第1期。

[15]丁水木:《转型中的稳定器:社会保障面面观》，上海社会科学院出版社2004年版；张文学“人口老龄化背景下的中国养老保险制度分析”，《统计与决策》，2005年第8期；刘永富“养老保险的挑战与任务”，《中国社会保障》，2005年第6期；撒奕“试论我国养老金工资替代率的适度水平”，《中国社会保障》，2004年第9期。

[16]关于企业年金，理论界讨论的文章很多，但从具体建立情况来看，并未大规模实施。笔者认为，关于养老保险的核心问题一段时间内还将集中于国家法定基本养老保险方面，也由于篇幅和个人关注点所限，本书未对这一问题作充分论述。

[17]张郧:“养老保险社会化应依托社区建设与服务”，《特区理论与实践》，2003年第5期。

[18]博广:“社会化管理服务工作加大力度”，《中国社会保障》，2003年第8期；闫增强，王娟:“深化城镇养老保险制度改革的思考”，《财经问题研究》，2005年第5期；罗晖，罗炜:“企业养老保险改革中的问题与对策”，《企业活力》，2004年第12期；戴民辉:“完善我国养老保险制度的几点设想”，《中国财政》，2004年第9期。

[19]该部分内容主要参考《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，国发〔2009〕32号。

[20]参见岳颂东著:《呼唤新的社会保障》有关章节，中国社会科学出版社1997年版。

[21]参见岳颂东著:《呼唤新的社会保障》，中国社会科学出版社1997年版，第44—46页。

[22]参见岳颂东著:《呼唤新的社会保障》，中国社会科学出版社1997年版，第70页。