中国养老保险基金管理体制难题

五、中国养老保险基金管理体制难题

每年的审计报告，披露的违规问题都怵目惊心，促使我们不得不深层次地去思考一些问题。目前中国的养老保险基金管理体制的行政管理与基金运营一直不分，不仅有限的基金积累无法获得很好的投资效益和投资回报。而且由于缺乏制约和监督，管理不善的问题时有发生。

根据国内外经验、教训，要实施和完善供款基准制，社会保障管理机构与养老金经营机构必须分开。由一个机构同时负责行政管理与基金经营，缺乏监督与制约机制，其间的经营不善等问题通常难以防范。

对此问题，经营与监督应分开，在此基础上，通过更有效的手段，全面提高投资效益。这不仅直接涉及众多投保人的切身利益，而且对资本市场的形成和发展也极为有益。而另一个管理体制上的问题是，如何更有效地保证养老金增值保值。目前中国在养老保障制度的改革目标、模式甚至更为具体的政策组合都比较清晰后，改革能否成功的关键问题无疑取决于改革后的管理体制是否有效，尤其是能否确保基金被有效使用并能增值保值。这一问题不仅直接涉及投保人的切身利益、养老保障体系的安全，也直接关系到进一步的经济发展问题。

但是，仅仅将行政管理与基金经营机构分开是远远不够的。为了确保养老保险基金能够被有效使用，必须建立更有效的基金运营和监管制度。

由世界银行完成的一份全面的研究结果显示，在全世界范围内，由民营机构经营的养老金收益率普遍高于由政府部门经营的养老金收益率。除美国、马来西亚、新加坡等少数国家外，在大部分国家，由政府部门管理的养老金收益都是负值。中国必须健全行政管理与监管体系。首先必须有严格的法律体系。有关管理机构不但要依法行政，自身也要依法接受监督，真正体现法制原则。在此基础上，应建立统一、高效的管理机构，将目前分散于劳动、人事、民政、卫生等部门的管理职能统一到一个专门的机构，比如成立社会保障部。该部门作为政府机构依法行使各种管理、监督及指导职能，并对不同形式和内容的保障及保险进行协调。作为管理者，该机构不参与各种形式基金的经营活动。当然，中老年职工养老所需的过渡资金的筹集与偿还工作可在有效监督的前提下交该机构执行。为了使监管体系本身具有制衡机制，还应考虑发展其他监督机构，如由缴费人、受益人及其他相关人士组成非官方的监督机构等。

对养老保险基金经营机构监控的重点应集中于金融和财务等方面。为防止舞弊行为，要建立基金经营机构的法定资本金制度以及财务公开、绩效评级和严格的经济处罚制度。为保证投保人利益，还必须有指数化的最低投资回报率制度等。

总之，要加强基金管理工作，就要加强社会保险基金的基础管理和监督检查工作。切实做好资产清退和回收工作，尽快追回已被挤占挪用的养老保险基金，并加强对社会保险固定资产的清理。企业职工基本养老保险基金应纳入社会保障预算管理。在国家预算制度建立之前，基本养老保险基金纳入单独的社会保障基金财政专户，实行收支两条线，保证专项管理，专款专用，严禁挤占挪用和挥霍浪费。基金结余额应全部购买国家债券和存入专户，严禁投入其他金融和经营性事业。与此同时，还应抓紧制定企业养老保险基金管理条例。