养老保险基金

一、养老保险基金

（一）制度变迁

Ⅰ.城镇养老保险。我国是从20世纪50年代初期开始对企业职工和机关、事业单位工作人员建立养老保险制度的。50年来，我国养老保险制度经历了4个发展阶段。

1.创建时期（1949—1966年）

中国的养老保险制度起步于20世纪50年代初国家颁布的《劳动保险条例》和《国家工作人员退休条例》，其保障对象是城镇机关、事业单位和企业职工，主要特征是由国家规定基本统一的养老待遇，各类单位和企业支付养老费用，国有企业的经营由国家统负盈亏。这实际上是一种享受对象经限定的由国家统一管理并保证养老金发放的养老体系。

自1949年10月1日中华人民共和国成立之后，1951年颁布了《中华人民共和国劳动保险暂行条例》，在新中国建立起了社会保险制度，为广大劳动者提供老年、工伤、疾病、生育、遗属等项保险待遇，并对社会保险费用实行了社会统筹。1953年，政务院对《条例》修改后公布实施，扩大了实施范围，放宽了退休条件，提高了待遇水平，养老金大约为工资的50%～70%。建立了养老保险基金，由全国总工会组织，按企业工资总额的3%统一筹集，施行全国统筹。1955年，公布了国家机关、事业单位工作人员养老保险办法。1958年与国营企业职工的养老保险办法基本统一。我国城镇职工统一的养老保险制度基本上在全国范围内建立起来。

2.受破坏时期（1966—1976年）

在1966—1976年“文化大革命”期间，中国的社会保险制度遭受破坏，社会保险管理机构被撤销，社会保险费用不再统筹，改由企业负担，职工的社会保险成为“雇主责任保险”。

3.养老保险恢复时期（1976—1984年）

1978年6月2日国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》对国有企业职工和机关、事业单位工作人员退休条件、待遇水平作了统一规范。

4.改革新时期（1984年—　）

20世纪80年代以来，随着中国实行改革开放政策，又开始恢复了职工退休费用的社会统筹制度，并在养老、失业、医疗、工伤、生育等各项社会保险领域进行了改革和探索。

到了20世纪80年代，随着企业改革的推进，企业成为独立的经济单位，养老包袱的轻重就严重影响到企业的盈利水平。养老基金向社会统筹方向发展势在必行。1984年，中国各地进行养老保险制度改革。1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发［1991］33号）标志着我国养老保险实行社会统筹的开始，并在此后经历了一个扩大养老保险覆盖面和增加养老保险金来源的过程。改革前的养老保险体系实际上是一种被国际上定义为现收现付制（Pay-as-you-go）的养老保险体系，即用当代就业人口的养老保险缴纳金维持已经退休人员的养老金给付。养老保险改革完成从“企业保险”向社会保险转变。实行城镇职工个人缴纳养老保险费的制度，改过去由企业负担为国家、企业、个人三方共同负担。养老保险基金实行部分积累模式，即“以支定收、略有节余、留有部分积累”。这就为平稳渡过人口老龄高峰作了必要的资金准备。

1995年国务院下发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发［1995］6号）明确基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度，形成基本保险、企业补充保险和个人储蓄性保险相结合的多层次养老保险制度。建立了职工基本养老保险个人账户，促进了养老保险新机制的形成，保障了离退休人员的基本生活，企业职工养老保险制度改革取得了新的进展。

1997年国务院发出《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号），明确了基本养老保险制度的统一模式，这是一种混合模式，它要求从传统的现收现付制向部分个人积累制过渡。

到20世纪末，要基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。企业职工养老保险要贯彻社会互济与自我保障相结合、公平与效率相结合、行政管理与基金管理分开等原则，保障水平要与我国社会生产力发展水平及各方面的承受能力相适应。

企业缴纳基本养老保险费（以下简称企业缴费）的比例，一般不得超过企业工资总额的20%（包括划入个人账户的部分），具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。少数省、自治区、直辖市因离退休人数较多、养老保险负担过重，确需超过企业工资总额20%的，应报劳动部、财政部审批。个人缴纳基本养老保险费（以下简称个人缴费）的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4%，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8%。

按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部记入个人账户，其余部分从企业缴费中划入。随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要逐步降至3%。

个人缴费年限累计满15年的，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准为省、自治区、直辖市或地（市）上年度职工月平均工资的20%，个人账户养老金月标准为本人账户储存额除以120。个人缴费年限累计不满15年的，退休后不享受基础养老金待遇，其个人账户储存额一次支付给本人。

1998年国务院发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，要求在当年实现省级统筹；将原来11个行业的行业内统筹移交地方管理，社会保险条块分割的局面基本解决。

1999年1月国家颁布《社会保险费征缴暂行条例》，规定养老保险实行省级统筹，覆盖范围由国有企业、城镇集体企业扩大到了外商投资企业、城镇私营企业、城镇个体工商户。除国家强制实施的基本养老保险外，还鼓励企业为职工建立补充保险，鼓励职工参加储蓄性养老保险。

2000年国务院《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》（国发［2000］42号）正式将企业补充养老保险更名为企业年金，并确定了企业年金实行市场化管理和运营的原则。截止到2000年底，企业补充养老保险已经初具规模，基金积累已经达到191.9亿元，参保职工560万人。

Ⅱ.农村养老保险。我国农村社会养老保险工作的基本历程是：（1）探索阶段（1986—1990年）。1986年民政部和有关部委召开全国农村基层社会保障工作座谈会，正式提出在经济发达地区发展社区型养老保险，但未获成功。（2）试点阶段（1991—1992年）。1991年国务院决定由民政部选择一批有条件的地区，开展建立县级农村社会养老保险制度的试点，并在山东等20多个省市区推广。（3）制度化阶段（1993—1995年）。1993年国务院批准建立农村社会养老保险管理机构，各种规章制度与操作方案陆续出台，农村社会养老工作在全国推广。（4）分类推进阶段（1995年至今）。1995年10月召开的全国农村社会养老保险工作会议，明确了在有条件的地区积极稳妥地发展农村社会养老保险，并分类指导，规范管理。力争在2000年初步建立、2005年基本建立农村社会养老保险制度。

经过几年的努力，农村养老保险工作逐步发展。到1998年初，参加保险的人口增加到8 000万，积累基金150多亿元。山东、江苏、上海、浙江、福建等省市发展较快。到1999年底，上海市郊10个区县200个乡镇全面建立了社会养老保险制度，共有121万人投保，平均投保率达90%，领取养老金人数33万，积累基金21多亿元。

（二）养老保险发展现状

到2000年底，基本养老保险的参保职工已由1997年末的8 671万人首次超过亿人，达10 367万人，覆盖绝大部分国有和集体企业职工以及一部分私营、外资企业职工。2000年底，纳入基本养老保险的离退休人员为3 173万人，参保的职工和离退休人员人数合计达13 540万人。2000年全年养老保险基金缴费收入1 800亿元，收缴率94.3%，总的基金收入为2 126亿元。养老金发放方面，基本上做到了确保养老金按时足额发放。按时足额发放率达99.3%；养老金社会化发放率也在年底提高到92%，比1999年底（48%）提高近1倍。

2001年全国参加基本养老保险的职工达10 802万人；领取基本养老金人数增加到3 381万人，平均月基本养老金556元。1998年至2001年，仅中央财政对基本养老保险补贴支出就达861亿元。2001年基本养老金社会化发放率达到98%。此外，机关事业单位职工和退休人员仍实行原有的养老保障制度。2002年，领取养老金的离退休人员将超过3 300万人，由于近几年来在提高在职职工工资的同时，养老金标准也随之不断提高，养老金支付压力将进一步加大。

（三）养老保险亟待解决的关键问题

1.有效解决合理费率基础上的养老保险基金征缴手段问题

基本养老保险基金的按时足额缴费，是至今尚未解决的难点之一。企业拖欠社会保险费，部分原因是一些国有企业效益不好，缴不起社会保险费，但也有一些效益尚佳的企业故意拖欠。一些“三资”企业及其他非国有企业拒交养老保险基金的现象时有发生。为了保证基金征缴过程的有效性和基金调剂依据的客观公正性以及适应统筹层次提高的需要，应当合理确定并尽可能统一社会保险缴费率的基础上，保证《社会保险费征缴暂行条例》的有效贯彻实施。另外可通过授权地方立法的形式，赋予基金征缴以合法的强制手段，保证基金来源的稳定可靠。

2.基金收不抵支，陷入财务危机

1998年，全国21个省级地区养老保险收不抵支，全国合计的资金缺口达70亿元左右；1999年，收不抵支的地区数扩大至25个，基金赤字达到187亿元（扣除财政补贴）。个人账户空账运行，不到3年的时间，个人养老保险空账已达到1 990亿元。人口老龄化是导致我国养老保险基金入不敷出的主要因素。1999年2月20日，我国正式进入老年型社会。而从1995年开始，中国的养老保险基金管理方式由现收现付转向部分积累制，即职工的养老保险不再只依靠国家来解决，要从参加工作开始就建立个人账户为自己积累养老金。但问题是那些已经退休的老人过去没有积累过养老金，1996年以前参加工作的人在1996年以前也没有养老金积累。而老年人越来越多，统筹基金就不够发。现在的做法实际上是将现在在职人员缴纳的应进入个人账户积累的养老金发放给已退休的老人了，这种制度运行的后果是——由于统筹基金和个人账户在一起，当统筹基金不够支付养老金时，就透支个人账户。

3.我国尚未真正建立起养老金保值增值的有效机制

如果按目前中国企业的工资总额提取20%的养老基金，那么每年将形成1 000多亿元的资金，经过一定时间之后，必然形成一笔巨额基金，其管理和保值增值的工作量将是十分巨大的。如果养老保险基金不能有效的增值，就很难适应未来人口老龄化高峰期的需要。目前，养老保险基金的结余部分主要是存入银行专户或用于购买国债。