改革养老保险管理体制优化宏观养老保险模式结构

二、改革养老保险管理体制优化宏观养老保险模式结构

实行基金管理市场化，可有效提高社会养老保险偿付能力。以往中国社会养老保险筹资模式的改革，主要集中在养老金筹集方式改革上。尽管提高缴费(税)率，可以在一定程度上增加养老金积累水平，但是，目前较高的费(税)率已无法进一步提高;扩大养老保险覆盖率增加缴费基数，只能解决一时的偿付问题，也不是一个根本解决问题的办法。多渠道筹集养老金和提高养老金运营效率可以有效提高社会养老保险基金偿付能力，是社会养老保险可持续发展的必要条件。但是，养老金的运营效率的提高和管理体制上的改革，推进的步子仍然不大。目前中国社会养老保险是国家强制实施的，并由国家指定的机构负责社会养老保险基金运营和管理。为了提高社会养老保险基金的运作效率，特别是提高社会养老保险基金的增值能力和偿付能力，其运营管理市场化是发展方向。这就是说在一定的模式结构下，改变管理体制也是提高模式效率的有效途径。

一般而言，社会养老保险基金的市场化管理有两种方式:

第一种方式是国家间接干预的管理方式(也可以说是高度市场化管理模式)，即通过法律和政策调节方式干预社会养老保险基金的积累，这种管理方式下国家在其中承担的偿付责任和风险都较小。政府间接管理方式主要是通过大力发展补充养老保险基金的市场份额，来逐步降低社会统筹部分的比重。由于社会补充养老保险实行的是基金制积累模式(完全积累模式)，在整个社会养老保险体系中，通过市场化方式提高完全积累部分的比重，可以降低政府承担的偿付风险。这种思路是目前国际上比较流行的，是社会养老保险体制改革的发展趋势。这种养老保险筹资模式，从全国范围内来看，仍然是一种部分积累模式。不同的是将统筹部分和个人账户部分完全分离管理，并分别纳入不同管理体制之下，形成一种多支柱的养老保险体系，这实际上是一种更高层次的部分积累模式。即:

(高层次)部分积累模式=社会养老统筹+补充养老保险+储蓄型养老保险(现收现付)(完全积累)(完全积累)

中国作为发展中国家，在国家偿付能力仍然不强的情况下，这种方式是比较可取的。但是这种方式要求市场化程度较高、法制健全、政策调节有效的制度环境。如果中国实行间接干预的积累模式，则面临将个人账户完全市场化管理的问题，也就是将个人账户与社会统筹部分完全分离，分别采用两种不同的管理模式。这样的话，就在一定程度上否定现行的统账结合的社会养老保险体系，这样改革的力度过大不利于社会保障体系的平稳过渡。显然这种模式目前在中国是不可行的，只有在将来条件允许的情况下，才能采用这种模式，这种高层次的部分积累模式是未来养老保险体制发展的方向。

第二种方式是国家直接干预的方式，即由社会养老保险基金的行政管理机构通过市场化竞争的方式选择投资管理机构，并委托其负责基金的投资运营，以便提高社会保障基金的增值能力，这种以效率优先为出发点的市场化选择，可以提高社会保障基金的增值效率。因为社会养老保险基金的统筹部分是实行现收现付模式，因此这种没有积累的方式不需要考虑增值问题。而个人账户部分实行的是完全积累模式，完全积累模式较现收现付模式面临的贬值风险较大，这就要求对基金进行高效的保值增值管理。但这种方式的偿付责任最终由政府承担，其市场化运营的风险也最终由政府承担(这一点是它与高度市场化管理模式的根本区别)，在国家总体偿付能力不强的情况下，国家承担的责任太大，风险也较大。中国目前采取直接干预的积累模式，其市场化投资管理的重点是对个人账户部分的市场化管理，但个人账户占整个社会养老保险收入的比重取决于两个方面:首先是社会养老保险费划入个人账户比率的高低，其次是个人账户资本的投资收益率的高低。为了提高社会养老保险基金的偿付能力，必须扩大个人账户的比重，如果仅靠压缩统筹部分的比率来提高个人账户部分的比率，显然是不现实的，再通过继续提高费率的方式来调整个人账户比重难度显然较大，只能指望提高个人账户资本的投资收益率来调整个人账户比重，但投资收益率的高低受市场条件的制约，其调节作用非常有限而且存在较大的市场风险。尽管选择一个好的管理模式和积累模式的完美结合仍然存在许多困难，相比较而言这种国家直接控制下的市场化管理的结合模式，是目前符合中国国情的较好选择。

应该说这种国家直接干预的市场化管理的部分积累模式仍是一种过渡性模式，仍存在较大问题，特别是最终的政府偿付能力风险仍然较大。如果要避免国家直接干预方式的弊端，只有在维持或渐进式改革现有的社会养老保险模式的情况下，大力发展社会补充养老保险。当社会补充养老保险的规模发展得较大时，再决定社会养老保险制度中个人账户的取舍或与社会补充养老保险账户合并，最终过渡到高层次的养老保险部分积累模式(“多支柱”养老保险模式)，这样可能更为切实可行。

综上所述，中国在选择社会养老保险积累模式时，受到多种因素的制约，不可能一步到位。首先，中国社会养老保险积累模式受制于中国经济发展水平，一般在经济欠发达地区，政府的最终偿付能力较低，政府债务风险很大，应适当提高现行积累模式中完全积累的比重，所以，中国目前将“结余型”部分积累模式转变为“综合型”部分积累模式，这是降低政府债务风险的有效方式。其次，选择积累模式应综合考虑政府偿付能力和转制成本的大小的制约。应在逐步做实个人账户的基础上，降低或消除政府的隐性债务，控制政府债务风险。第三，通过调整模式结构逐步实现目标积累模式。根据中国的实际情况，养老保险积累模式应该是在现行积累模式基础上进行渐进式改革，经过一些过渡性模式逐步实现目标积累模式，有效控制转制成本集中释放的压力。第四，改革现行养老保险管理体制达到优化宏观模式结构、提高模式效率。在推行综合积累模式的基础上实现投资管理的市场化，同时大力发展社会补充养老保险，建立完善的社会养老保险体系，实现更高层次的、“多支柱”的部分积累模式。