养老保险制度的参数改革（—年）

1.改革的背景及目标

内战结束的初期，波黑政府和社会各界的重心一直放在政局稳定和民族和解方面。1998年以后，随着政局相对稳定，民族矛盾相对缓和，波黑的经济发展和社会政策改革成为首要问题，其中关系国民切身利益的养老金制度改革被率先提上议事日程。

随着人口持续老化以及失业率长期居高不下，波黑养老保险面临的压力日益增大。2000年，波黑在职人员的养老保险缴费额度占到其收入的25%，另外社会保障的其他项目的缴费额度还要占到个人净收入的10.5%。这对国民经济发展以及在职人员来说，都是沉重的负担。

为了缓解养老保险制度的财务危机，波黑规定，在私有化和经济转轨的过程中，企业私有化收益的20%必须用于改善养老保险基金的财务状况。不过这只是权宜之计，并不能彻底解决养老保险基金的长期供款问题，也难以满足数量庞大的养老金领取者的养老需求。至于那些失去工作能力或者身患残疾的老年人，他们的生活处境就更为悲惨。唯一庆幸的是，波黑实行免费医疗保险，这对患病的老年人来说可谓是雪中送炭。

为了提高养老保险制度的财务稳定性和可持续性以及养老保险待遇的充足性，1998年，在世界银行、国际货币基金组织和欧盟等国际组织的直接介入和推动下，波黑正式启动了养老保险制度改革。当时，在巴尔干地区尤其是独立后的前南斯拉夫各成员共和国，世界银行的主要提议是推行强制的积累支柱和个人储蓄模式，建立所谓的三支柱养老金制度。由于各国情况不一，这一提议并没有被该地区大多数国家所接受。与克罗地亚、斯洛文尼亚和马其顿等国不同，因国内阻力太大且社会各界难以达成共识，加之担心引入积累支柱会影响现收现付计划的缴费甚至导致国家预算崩盘，波黑最终还是没有推行三支柱养老保险模式，而是对原先的养老保险制度进行了所谓的参数改革，即大体保留了现收现付的养老金制度，而没有进行体制性的或深层次的结构性改革。

2.改革的内容及举措

虽然政体较为复杂，但波黑两个政治实体的养老保险制度改革还是大同小异，只不过是一些具体做法或实施步骤不同步而已，两者之间并没有根本性的区别。加之相关资料有限，在此就不再对两个政治实体的改革内容进行详细分述。总体上看，波黑此次养老保险制度改革的主要做法包括以下五个方面。

（1）严格领取养老金的资格条件。

在这次改革中，波黑先后两次提高了国民的退休年龄。第一次是在1998年，波黑当局出台了新的养老金和残疾保险法规，将男性退休年龄提高到60周岁，女性提高到55周岁。同时还规定，如果男性缴费期满40年，女性缴费期满35年，则可以提前领取全额退休金而不受年龄限制。不过与同期的经合组织国家标准相比，这一新的退休年龄还是偏低（Velizar Golubovic，2008：445—67）。第二次是2000年，以法令形式将男女性的退休年龄统一提高到65周岁。另外，男女性提前领取养老金的最低年龄分别为60周岁和55周岁，这都较以前略有提高。

（2）削减提前退休的养老金待遇。

这次改革规定，如果参保人选择提前退休，本人的养老金数额则相应缩减。具体规定为，每提前1年，男女性的养老金数额分别缩减1%或0.5%。尽管出台了上述限制规定，据波黑生活水平调查显示，还是有36.4%的男性退休人员和57.6%的女性退休人员在65岁以前领取了养老金。这就意味着只有30%的人是在满65岁以后才领取了养老金（Velizar Golubovic，2008：445—67）。

（3）调整老年养老金的待遇。

在老年养老金的待遇方面，一是降低养老金的替代率。这次改革将养老金替代率从85%降低到75%（实际替代率明显低于75%），同时取消了对女性养老金的额外优惠。2004年以后，养老金的实际替代率已经降到占净收入的48%左右。二是调整养老金指数化调节原则。为了压缩开支，波黑修改了养老金的调整模式，终结了养老金与工资同步增长的做法，于是养老金的增长速度开始慢于收入增长。同时，波黑两个政治实体都将养老金的支出与养老基金的收入、政府预算转移支付能力挂钩，这在中东欧国家当中是比较突出的。根据规定，如果国家财政收入能支付15%以上应付养老金的数额，所有养老金领取者的养老金数额则上涨15%。从实施情况看，由于国库收入与养老金总开支增长不同步，在大多数时候，15%的涨幅还是难以抵消通货膨胀的影响。仅在2007年，这一涨幅曾经高于通货膨胀率和工资增长率（Caryn Bredenkamp，Michele Gragnolatiand Vedad Ramljak，2008：111）。三是调整养老金计发基础。改革后，波黑以参保人职业生涯期当中最好的连续21年期间的平均工资作为养老金的计发基础。2015年以后，波黑又以参保人整个工作期间或者投保期间的平均工资作为计发基础（Velizar Golubovic，2008：445—67），这进一步加强了养老保险缴费与收益之间的关联度，也提高了养老金待遇计算方面的公平性。

（4）调整养老保险的缴费。

在养老保险的缴费方面：一是调整了缴费基数。穆克联邦将参保人的总工资作为缴费基数，塞族共和国以参保人的净工资作为养老基金缴费基数。二是将缴费率设定为24%，雇主和雇员同等缴费，各承担50%。三是根据国库收入来确定养老金的开支与缴费。改革前，波黑的养老金数额取决于退休当天的缴费年限和计缴工资基数，养老保险制度的缴费与收益之间关联度很低。所有需要支付的养老金数额的总和如果超过当年缴费总额，则按照一定系数削减需要支付的养老金总和，以维持养老保险制度的收支平衡。如果养老保险的缴费收入高于预期或高于同期的支出总和，则按缴费收入的增长比例提高总养老金的数额。

（5）扩大养老保险制度的覆盖面。

为扩大养老保险制度的覆盖面，波黑采取的最主要措施就是降低退伍军人福利，将更多军人及其家属纳入国民养老保险制度。在波斯尼亚，最初的养老金领取人数比周边国家或地区低很多，其主要原因就是大量的老年人享受了待遇更为丰厚的退伍军人福利。随着改革深入，退伍军人福利逐渐降低，养老金逐渐成为老年人生活的唯一保障，于是养老保险制度的覆盖率就明显上升。

3.改革的结果

虽然当局针对养老保险制度实行了很多参数改革措施，但受制于国内政体结构、人口结构以及经济社会发展落后的实际情况，波黑的养老保险制度改革成效并不明显。2006年，波黑老龄化比例（65岁以上人口/总人口）为14.56%，失业率高达31%，养老负担率（65岁以上人口/15—64岁人口）已经达到21.80%，养老保险制度的财务问题没有得到明显缓解。截止到2012年，养老保险制度的覆盖率仅为57.06%，明显低于周边其他国家及地区；养老金数额虽有明显增长，但实际水平很低，仅相当于平均工资的42%，很多老年人包括养老金领取者仍处于贫困线以下。波黑总人口及领取养老金人数变动情况参见表4.1。

表4.1　波黑总人口及领取养老金人数变动情况（2006—2012年）

注：数据主要来自波黑统计机构的劳动力情况调查，笔者略有调整。