养老保险制度个人账户改革

第二节　养老保险制度个人账户改革

一、世界各国养老保险制度个人账户改革

20世纪80年代以来，世界范围内掀起了一股养老保险制度改革的浪潮。70年代末至80年代初人口老龄化趋势，是这股改革浪潮的起因和背景。截至2004年年底，世界上约有70个国家或地区实行了各种形式的养老保险制度改革，其中，将近20个国家或地区进行了建立个人账户养老保险制度的改革。总括起来，各种改革主要有如下几种形式：

（1）调整现收现付制。上述70个国家中的绝大多数国家都对已建立的现收现付制进行了调整性改革。改革措施包括改变退休年龄和服务年限规定，多数国家提高了退休年龄或服务年限要求；改变养老金计算办法；改变养老金与物价或工资等挂钩的指数化方式；改变缴费率或缴费基数等缴费要求，朝向积累制改革的国家降低了现收现付部分的缴费率，未做朝向积累制改革的国家一般都提高了缴费率。法国、德国、挪威、丹麦等欧洲一些典型福利型国家以及中亚与非洲一些国家，主要采取了这种“微调”式改革。

（2）建立个人账户制度。继1980年智利最先将现收现付制改为个人账户完全积累制后，阿根廷、乌拉圭、玻利维亚等8个拉美国家也相继进行了这方面的尝试，不同程度地建立了个人账户制度。20世纪90年代，东欧转轨经济国家以及一些前苏联加盟共和国，如哈萨克斯坦等也以不同方式建立了个人账户养老保险制度。发达国家中，英国、瑞典、澳大利亚也进行了尝试。

（3）建立或强化公共储备金制度。分两种情况，一种是建立国家储备金制度，如新西兰、爱尔兰、法国、挪威、荷兰、西班牙等国，通过征收特种资源税、划转国有资产变现收入或调整财政支出等方式，新建了国家储备基金。另一种情况是，适当提高预提缴费率或拓宽投资渠道，增加原有应对现收现付支出需要而建立的预提公共储备金数量，如埃及、瑞典、日本、美国等国。

（4）建立或转向现收现付制。一些非洲国家如津巴布韦、莫桑比克等，由于经济发展水平较低和人口结构年轻等因素，刚刚在救助制度的基础上建立现收现付的养老保险制度。印度尼西亚和尼日利亚由于原公积金制度管理不善，也将其转变为现收现付制。

上述几种改革类型不是互相排斥的。通常，建立个人账户或增加公共储备基金的国家，同时也对现收现付制进行调整性改革。发达国家和人口年龄结构相对老化的国家，倾向于只对原有现收现付制进行调整，英国、瑞典是特例。

从建立个人账户制度的国家来看，有以下几种具体情况：

1.个人账户的设置

总的来看，个人账户的设置分为两大类，空账和实账。绝大多数国家都将个人账户设置为实账。一些国家设置了空账和实账两种账户，实账为投入运营的部分，空账为原现收现付制下个人权益的部分，如瑞典和波兰。

各国个人账户的规模大小不一，有的将职工缴费的一部分纳入个人账户进行实账运营，有的将职工缴费的全部都作为个人账户基金投入运营。取消现收现付制、建立完全个人账户制的国家，个人账户的规模一般较大，如智利占职工工资总额的10%。保留现收现付制较多的国家，个人账户的规模一般较小，如瑞典，只占职工工资总额的2.5%。

2.个人账户的管理、投资与监管

个人账户的管理主要指行政管理，包括账户的申报、登记、记账、归档、保管、核对、注销、转移及信息发布等。有的国家将行政管理交由基金管理公司负责，并允许其收取一定费用，如拉美一些国家。有的国家则规定由政府的社保部门负责，管理成本纳入财政预算，如波兰等。

个人账户的投资也分为多种情况。从投资机构设置来看，有的由基金理事会或协会作为受托人，进行直接或间接投资，如波兰和澳大利亚等。有的由职工直接选择基金公司，再由基金公司对其账户基金进行直接投资，如拉美一些国家。从投资领域和投资比例来看，有的国家规定得很严，有的遵循自律原则，规定得相对较松。这和各国金融市场的发育程度有直接关系，但各国这方面都制定了专门的法律。

个人账户的监管包括对其行政管理和投资运营情况的监管，主要是指后者。从监管内容来看，有的是进行日常的、严格的监管，有的是非日常的监管，相对较松。金融市场发达和成熟的国家采用后一种模式。从监管机构设置来看，有隶属于金融监管机构的混业监管模式，也有隶属于社会保障部或财政部的专门监管，还有的是与商业保险监管机构合一的专门监管。具体设置模式与各国的政治经济背景有关，没有规律性的趋势。

3.转制成本的处置

从现收现付制转向个人账户积累制，必然会遇到转制成本问题。各国在这个问题上采取的方法也不尽相同。有的采取对已退休人员和在职参保人员积累下的权益发放认可债券的方式，如智利等；有的采取补贴一定的现金收入的方式，如阿根廷等；有的采取划转一部分国有股权的方式，如玻利维亚等；有的采取记名账户的方式，如瑞典、波兰等；还有的采取允许职工在退休时可选择退回到现收现付的养老保险制度的方式，如墨西哥等。具体选择哪种方式，依各国具体国情的不同而不同。总的特点是，财政状况越好，国有企业改革力度越大，彻底明晰权益的硬性处置方式就越易被采纳。相反，则是留有余地的软性处置方式更受欢迎。

4.改革效果

改革效果分短期效果和长期效果。短期效果可从个人账户制度的参保情况和个人账户基金的投资收益率来看。从实行了个人账户制度改革的国家来看，多数国家个人账户制度的参保人数短期内上升明显，如智利、玻利维亚、澳大利亚、墨西哥、波兰、哈萨克斯坦等。个人账户基金投资收益率情况各国差异较大，与各国的金融市场发育情况和投资政策有关。上述几国都不错，如智利20年间平均回报率达到2位数，其他国家也都超过银行同期利率。长期效果要看基金长期积累情况、老年人权益保障情况以及财政负担减轻情况等，由于多数国家改革时间不长，长期效果还很难评估。

二、我国养老保险制度个人账户改革

我国进行养老保险制度改革探索已近20年，对人口老龄化问题给予关注，并探索解决办法也已10年有余。个人账户制度从1995年尝试引入到1997年正式建立统账结合的制度，再到2000年的辽宁试点和2004年的吉林、黑龙江试点，也历经10年左右时间，足见国家在这方面的慎重。

个人账户问题实际上是我国养老保险制度的重大转折问题，它涉及离休、退休、在职众多人群，社会和经济、特别是金融市场众多方面，一代乃至几代人的几十年时间，需要高度重视、慎重设计。具体说来，关于我国个人账户制度下一步的走向和养老保险制度的改革完善问题，需要特别重视：

一是建立或做实个人账户制度本身的问题，包括：①个人账户的规模问题。这需要进行专门的测算。规模过小，不足以发挥保障和激励作用；规模过大，转轨资金的筹集压力过大。同时，金融特别是资本市场准备和接应能力可能不足，如何与现存账户规模衔接也需要考虑。②转制成本的处理问题。这是制度能否建立的关键，需要有长远的、综合的设计方案。财政支持是不可避免的，但究竟怎么支持，需要专门研究，并一旦研究出结论，应由法律法规进行规定，并依法执行。除财政之外，制度设计上的潜力、国有资产收入的利用，以及其他渠道的开发，都需要研究。③基础养老金的全国统筹问题。统筹层次低，养老保险关系难以接续，灵活就业人员和农民工等急需保障的人群不能加入进来，已成为影响我国劳动力合理流动、保障低收入群体基本生活的突出问题。做实个人账户，完善养老保险制度，需要对这个问题进行优先至少是同时解决。④职工选择权问题。这既是职工的权利保障问题，也是降低转制成本的办法之一。国际上通行的做法是，只强制新参加工作的人建立个人账户，已参加工作或超过一定年龄的人不鼓励建立，或允许选择。我们应该汲取这一好的经验。⑤监管机构问题。这也是一个关键的问题。个人账户做实后，每年流入的资金量巨大（如即使以5个百分点做实，以2003年的工资总额计算，一年就有737亿元），且最长将存在几十年，风险很大，如果投资运营后风险更大。如何保证这些职工未来的养命钱能够安全和增值，需要高度重视，必须有相对独立的机构进行专门监管。

二是其他一些关联和基础性问题，包括：①个人账户基金与全国社保基金的关系问题。个人账户基金和全国社保基金都是为应对人口老龄化危机而建立的基金。自2000年建立以来，到2004年年底，全国社保基金已积累了1700多亿元，主要资金来源是财政拨款。做实个人账户也需要财政给予大量、长期的投入。财政同时向双方供款，还是只向一方供款，需要研究，并弄清和处理好两种基金的关系。②成立专门的工作小组问题。如前所述，养老保险制度的改革和完善是一个涉及多个方面、多种人群，以及当前和长远的问题，而且需要精算技术支持。借鉴国际经验，应有一个跨部门的包括多方面专家在内的专门工作小组，慎重、合理地设计方案，测算相关数据，并指导、协调和监督方案的执行。