独立以后的养老保险制度改革（—年）

1.重新回到俾斯麦模式的养老保险制度改革（1990—1994年）

（1）改革的背景及目标。

80年代以后，立陶宛开始寻求脱离原苏联。与此同时，立陶宛境内关于养老（社会）保险制度分立与改革的呼声越来越强烈。在争取独立的过程中，立陶宛境内关于养老保险改革模式选择、方案设计的争论此起彼伏。最后，以自由市场为导向以及削减政府在社会保险制度中的责任等提议成为大多数政治人物、媒体和学者的共识。1990年独立后，立陶宛经济进入了痛苦的转轨期，出现了高失业率、经济萎缩、收入下降、非正式经济凸显、企业破产以及货币实际购买力下降等现象。受此影响，立陶宛国家财政收入锐减，养老保险制度供款收入下降。与此同时，出生率下降、社会抚养人口增加等不利因素又造成养老保险支出不断增长。这一增一减，导致立陶宛养老保险制度资金缺口越来越大，养老金领取人口的贫困率不断上升。养老保险制度的改革就在第一时间内被提上了议事日程。

这次改革的目标很明确，就是将养老保险制度与原苏联脱钩，重新建立俾斯麦模式——建立普遍的国家社会保险制度以覆盖绝大多数人口，将养老保险权益与在职期间的缴费相关联并解决养老金待遇的充足性问题。

（2）改革的内容及举措。

1990年2月，在独立前夕，立陶宛最高法院通过了关于改革社会保险制度的法案。该法案提出，将养老（社会）保险事宜与原苏联工会脱钩，转由立陶宛境内的相关部门负责。3月，独立伊始的立陶宛在劳工与福利部下设了国家社会保障总局，并设立国家社会保险基金（The State Social Insurance Fund）。国家社会保险基金成员由雇主代表、雇员代表和政府代表组成。国家社会保障总局及其地区分支机构，严格执行国家社会保险预算，全权负责社会保障的权利登记、缴费以及支付等相关事务。7月，立陶宛政府决定对社会主义时期和二战期间的“受害者”、伤残战士以及先天残疾儿童的母亲推出了更低退休年龄和更高养老待遇的特殊优惠政策。同时，立陶宛开始着手解决功勋养老金问题，并取消原苏联时期认定的功勋养老金待遇。10月，立陶宛通过了新的社会福利制度法案，将社会保险与社会照料、社会福利区分开来，并决定每年依法制定单独的国家社会保障预算。

1991年5月，立陶宛通过了国家社会保险法案，决定社会保险实行独立融资和独立管理，由国家社会保险局及其地方分支机构管理社会保险基金，负责养老金缴费和发放等具体工作。法案还规定，社会保险总缴费率为31%，其中雇主缴费为30%，雇员为1%。在总缴费中，养老保险的缴费率为23.5%，其中雇主缴费为22.5%，雇员为1%。与拉脱维亚相似，雇主在养老保险事务中承担了绝大部分责任，这一点也符合立陶宛的国内传统。1991年和1992年，立陶宛国内的通货膨胀率分别高达400%和1 000%。因此，社会保险局的首要任务就是调整养老金待遇以减少养老金领取人口的贫困率。1991年，立陶宛向所有养老金领取人口多次发放了统一利率的补充养老金，并决定对养老金实行正常的指数化调整。

（3）改革的结果。

这次改革内容有限，但意义十分重大。改革后，立陶宛的养老保险制度告别了国家社会保险模式，在一定程度上重新回到传统的俾斯麦社会保险模式。从实际架构来看，公共养老金制度遵循的是以俾斯麦模式为主导的欧洲大陆模式，即养老金权益与工作挂钩，养老金待遇取决于之前的工作收入和工作年限，养老保险基金收入主要来自缴费，最低收入人群则可以享受相关的社会补贴。

由于受到国内经济社会形势尤其是居高不下的通货膨胀率的影响，改革后的养老金实际购买力还是急剧下降。1991—1993年期间，养老金的实际购买力仅相当于独立前的1/4，老年人的贫困问题积重难返。一直到2003年，立陶宛养老金的平均购买力仍然低于独立前的水平。

2.重塑现收现付制度的养老保险制度改革（1995—2001年）

（1）改革的背景及目标。

这次改革的背景主要有：一是经济陷入困境，失业率走高，企业破产，非正式经济凸显，导致养老保险制度缴费以及财政的转移支付难以保证；二是人口结构老龄化开始显现，社会抚养人数增加，导致养老保险制度开支越来越大；三是通货膨胀率居高不下，导致养老金实际购买力继续下降，养老金领取人口以及整个老年人口贫困率不断攀升；四是养老保险制度难以适应新的经济社会形势，甚至一定程度上还对经济发展起到了负面作用；五是来自欧盟、国际货币基金组织、国际劳工组织、联合国发展署、世界银行以及国际贸易组织等国际组织的外界影响或压力。这些国际组织纷纷对立陶宛的经济社会改革出谋划策，有的组织还派出专家直接介入立陶宛养老保险制度改革的方案设计和模式选择。

这次改革的目标很明确，主要有：一是强化养老保险缴费与收益之间的关联度，激励参保人员积极缴费以增强养老保险制度的筹资功能；二是在养老金发放方面，强化养老金的预防贫困效应，建立养老金的正常指数化调整机制，切实提高养老金的实际购买力以应对通货膨胀并减少老年贫困；三是采取措施，削减养老金的支出以减轻政府财政负担；四是增强养老金制度的透明度，扩大养老金的覆盖面。

（2）改革的内容及举措。

经过多次讨论，1995年，立陶宛国会通过了一系列关于养老保险改革的相关法案，启动了养老保险制度的新一轮改革。受国内外条件限制，这次改革还是围绕现收现付制度（第一支柱养老保险）进行的，至于私有的第二和第三支柱的改革则是后话。这次改革的主要内容及措施，大致可以分为两个方面。

第一，关于社会养老保险金方面的相关措施。

一是取消1995年以前的退休养老金，以社会养老保险金取而代之。社会养老保险包括老年养老金和残疾养老金，同时具备领取老年养老金和残疾养老金资格条件的人员，只能选择其中一种养老金。

二是在养老保险基金的预算方面，将国家社会保障预算与国家预算剥离，将社会保险与社会救助分开。

三是延长退休年龄。1995年的养老保险法案提出了关于提高退休年龄的实施方案，决定从是年起，男性每年提高4个月，女性每年提高2个月。2001年，立陶宛又决定，加快提高进度。从当年起，男性和女性的退休年龄每年都统一提高6个月。

四是明确社会保险养老金领取门槛条件，同时收紧在职人员领取养老金的资格条件。这次改革规定，领取老年养老金的资格条件为达到官方规定的退休年龄且缴费已经满15年。其中部分养老金的最低参保期限为15年，全额养老金的最低参保期限为30年。领取社会养老金的人员无需退出劳动岗位，但仍在工作的养老金领取者只有年满65岁或者其工资不超过官方规定的最低工资的150%时才可以领取全额养老金。低于65岁且工资高于最低工资150%的养老金领取者，就只能享受基本养老金。这次改革还进一步收紧了仍在工作的养老金领取者领取养老金的相关资格条件。至于最高养老金和最低养老金，这次改革没有明确限制。

五是扩大养老保险覆盖面。强调所有的在职人员，不管是合同就业人员还是自雇者都必须强制加入养老保险。

六是明确缴费比例。其中自雇者的月缴费率为统一利率，为基本养老金缴费率的50%。

七是明确养老金的计算公式。1995年的法案还引入了新的养老金计算公式。根据新的计算公式，养老金包括两部分：基本养老金部分和与收入相关联的补充部分。基本养老金部分实行的是统一待遇，但根据参保人的参保期限长短而略有差异。政府根据最低生活水平线来确定基本养老金的实际水平，一般而言，基本养老金不能低于最低生活水平线的110%。补充养老金部分主要体现参保人的工作年限和在职期间的收入状况。从具体规定的设计初衷来看，基本养老金部分主要是应对通货膨胀，补充养老金部分则可以反映工资的增长情况，两者依据通货膨胀和工资增长情况分别进行指数化调整。

具体计算公式如下：P＝B＋0.005×S×K×D。这里的B就是基本养老金部分，即月平均工资的0.5%乘以参保人的参保年数；S是参保人的参保期限；K是个人应缴费工资基数/国家平均工资，其数值不能大于5；D是个人平均应缴社会保险（包括养老保险、疾病、生育和失业等社会保险）的工资基数，社会保险管理部门按年或者按季度核准平均应缴社会保险工资；0.005是参保人月平均工资的0.5%，用于计算参保人未来养老金每年增加的部分额度。随着缴费期限延长，补充养老保险部分的差异就日益体现，即缴费时间越长，则补充养老部分数额越多。

八是明确了养老金的指数化调整原则。根据养老金待遇的组成，社会保险养老金采取两种指数化原则：基本养老金是满足被保险人的最低生活水平所需，主要根据通货膨胀率的变动情况进行调整；补充养老金则根据平均工资的增长情况进行调整。从实行的情况来看，基本养老金的增长比例超出了同期的通货膨胀率，但补充养老金的数额从2000年开始一直被冻结到2003年。

九是明确了残疾养老金的资格条件。根据本人剩余的劳动能力将参保者或者领取者分为3组：残疾程度最为严重者为第1组，这一组成员几乎没有劳动能力或生活难以自理者；残疾程度较为严重者为第2组，这一组成员劳动能力受到明显影响；残疾程度相对较轻者为第3组，这一组成员还具有一定的劳动能力。残疾养老金的计算方式等同于老年养老金。残疾养老金领取者的参保期限，取决于其本人的实际年龄。已经达到领取老年养老金或残疾养老金资格条件的参保人死亡时，其遗属和遗孤可以领取相应的鳏寡养老金或孤儿养老金。

第二，关于其他养老金方面的规定。除了社会保险养老金法案以外，立陶宛在1995年还通过了涉及其他养老金的数个法令，主要内容有：一是设立了国家养老金，主要针对原苏联时期和二战期间的受害者、政府官员、部队人员、专家学者以及以往已经享受“荣誉”或“功勋”养老金的人员。二是针对不符合领取社会保险养老金或国家养老金资格条件的雇员推出了所谓“社会养老金”，其数额大致等于社会保险养老金的统一利率部分（即基本养老金部分）。

（3）改革的结果。

从具体措施实行情况来看，这次改革明确了社会养老保险的强制性，扩大了社会保险的覆盖面；清晰地界定了社会保险养老金的计算公式，增强了养老金制度的透明度，体现了公平与效率相结合；建立养老金的指数化调整机制，推出了社会养老金，减少了老年贫困；收紧了养老金的领取资格条件，削减了养老金的支出，一定程度上减轻了政府财政负担。

这次改革也存在一定局限性：一是因相关阻力太大，这次改革没有彻底取消特权阶层的特殊优惠政策，而是采取设立“国家养老金”的做法以减少阻力，这就给国家财政带来了额外的沉重负担并成为后患。二是存在同时享受多个养老金的问题。这次改革规定，生育5个以上孩子的妇女或者长期照顾残疾家庭成员的人员在领取社会保险养老金的同时还可以破格享受社会养老金。此外，享受社会保险养老金的人员还可以同时享受鳏寡养老金和国家养老金。这就造成部分人员同时享受多个养老金，而有的人员却无法享受任何养老金。这既加重了养老保险制度的支出负担，又加剧了社会不公平。三是虽然扩大了社会养老保险制度的覆盖面，但自雇者和非正式就业者的参保情况还是不容乐观。2003年，社会养老保险制度的覆盖率仅为1990年水平的65.4%（Elaine Fultz，2006：308）。四是虽然改革在一定程度上加强了社会保险制度的财务稳定性，但国家社会养老保险的财政充足性问题一直没有得到很好解决。五是社会保险养老金的替代率和购买力还是不容乐观。这次改革推出的养老金计算公式和指数化调整原则都具有一定的再分配因素，但改革后的平均养老金水平仍相当于平均工资的46%。2003年，平均养老金数额为340.5立特，仅为相对贫困线的30%，老年人的生活困难现象还是没有得到明显缓解。此外，针对提前退休现象（一般提前3年左右），这次改革没有提出任何对策。

3.建构多支柱养老保险制度的私有化改革（2003—2004年）

（1）改革的背景及目标。

这一次改革的主要背景有以下三个方面：一是经济方面指标趋好。1998—2002年，立陶宛国民经济总量大约增长了37%。2002—2003年，受益于政府担保贷款下降以及立特贬值，立陶宛政府的公共债务首次出现下降，降幅为0.2%。经济形势的好转，为养老保险制度的下一步改革提供了回旋空间，也为第二支柱的引入提供了有利条件。二是人口方面指标不容乐观。由于人口出生率已经下降到替代水平以下，加上外迁移民增多，2001年，立陶宛老年人口抚养比（60岁以上人口/15—59岁人口）大约为30%。预计到2030年，这一抚养比将增至50%。虽然这一数据明显低于欧盟其他国家水平，但还是引起了立陶宛国内的高度重视。2003年，立陶宛的总人口比1995年改革前减少了6%，男女平均预期寿命则分别增长到66岁和77岁。这些数据都表明立陶宛养老保险制度的财务形势将日益严峻。三是这次养老保险制度的私有化改革受到世界银行和欧盟的深刻影响。早在1994年，世界银行就在立陶宛组织召开了补充养老保险大会，提出愿意为立陶宛养老保险制度的结构性改革提供相应贷款，并为其社会保障和劳工部准备有关养老保险制度的白皮书提供资助。由于立陶宛国内条件不成熟，该白皮书没有直接提及私有养老保险基金计划，世界银行专家也没有坚持推荐私有养老金计划。2000年，立陶宛政府又推出了关于养老保险制度改革的白皮书。除了分析1995年改革后养老保险制度的不足之外，该白皮书还指出了养老保险制度后续改革的必要性：第一，随着养老保险制度覆盖面的下降，很多退休人口尤其是逃避缴费的自雇者将无法享受国家养老金和社会保险养老金；第二，社会养老保险金支付水平较低，平均替代率仅为40%左右，老年人贫困现象没有明显缓解，养老保险制度的吸引性大打折扣；第三，人口结构形势逆转，失业率走高，现收现付养老制度的财务稳定性难以保证。在这一背景下，世界银行更是踌躇满志，决心要在立陶宛的养老保险制度改革中大展身手。2001年，世界银行提出立陶宛改革的策略主要是延长工作期限，确保养老金水平以应对通货膨胀和减少老年贫困，增强养老保险制度的供款稳定性，同时确保劳动力市场的效率。

与此同时，随着欧盟同意东扩，立陶宛国内各界就加入欧盟达成高度一致。为了实现尽快加入欧盟的目标，立陶宛必须加快改革养老保险等各项社会制度，以达到欧盟设立的入盟标准。其中养老保险制度方面的标准或要求主要包括：将退休年龄与平均预算寿命关联起来，严格限制提前退休或提前领取养老金，鼓励推迟退休或推迟领取养老金，促进老年人口就业，提倡积极老年化和健康老年化，大力发展补充退休储蓄以提高退休收入等。

2001年以后，立陶宛政府开始启动养老保险制度改革的准备计划，并着手制定有关养老金改革的法律草案以提交国会。从计划来看，这次改革的主要目标为：一是提高退休人员的养老金待遇，确保养老金领取人口的实际收入有所增长；二是减少养老保险制度的财政赤字，增强养老保险制度的供款可持续性，力争养老保险制度收支平衡；三是扩大养老保险制度覆盖面，争取覆盖所有人口；四是减少养老保险制度的再分配因素，增强其激励性；五是在不增加缴费的情况下，建立半强制的积累制养老保险制度，激励国民积极参保，增加参保人的养老保险积累；六是鼓励国民积极储蓄，减少逃避缴纳养老保险缴费现象。

（2）改革的内容及举措。

2002年，立陶宛政府通过了养老保险制度改革行动计划。考虑到国内争议较多，2003年，立陶宛相对放缓了私有化养老保险支柱的引入进程，还略微调整了一些较为激进的改革措施以平息物议。这次改革主要围绕建立三支柱养老保险模式进行，具体内容和措施有：

第一，继续完善现收现付原则的第一支柱（公共）养老保险计划。根据法律规定，立陶宛第一支柱养老保险主要提供四类养老金，即退休养老金、残疾养老金、寡妇养老金和遗孤养老金。

一是继续扩大覆盖面，针对不同人员实行差异缴费制度。改革规定，所有合同雇员、自雇者和其他国民都必须强制性加入第一支柱。其中合同雇员按照全部社会养老保险（包括基本养老金和补充养老金）的法定缴费率进行全额缴费；自雇者可以只按照基本养老金部分的缴费率进行差额缴费，但年收入超过最低年平均工资12倍的自雇者必须和合同雇员一样进行全额缴费；一次性缴纳所得税的在职人员可以按照基本养老金部分的缴费率进行差额缴费；农民自愿选择参加并可以免除缴费。

二是改革社会养老保险财政供款制度。改革后的社会保险养老金由独立的国家社会保险基金支付，不再由国家或地方预算负担。

三是调整缴费率。根据规定，合同雇员的整个社会养老保险缴费率为25.9%，其中雇主负担23.4%，雇员负担为2.5%。自雇者缴费率包括两部分：基本养老金缴费率（按照基本养老金计缴基数的50%进行缴费）和补充养老金缴费率（相当于自雇者本人年应税收入的15%）。立陶宛还规定，缴费数额上不封顶。2009年以后，雇员的缴费率调整为3%。

四是严格养老金领取条件。参保人已满退休年龄且参保期限不少于15年才可以领取老年社会保险养老金。

五是提高退休年龄，削减提前退休待遇。2003年，男性退休年龄为62.5岁，女性为58.5岁。预计到2006年，女性的退休年龄将提高到60岁。改革还规定，参保人最多可以提前5年退休。每提前1个月退休，本人的养老金待遇削减0.4%。如果提前5年，养老金待遇则下降24%。

六是明确了第一支柱养老金待遇及其计算公式。第一支柱养老金还是包括统一部分和补充部分，其中统一部分相当于参保满30年且全额缴费参保人的基本养老金水平。尽管如此，统一部分的养老金数额还是略有降低。补充部分取决于参保人的投保期限和在职期间的工资情况。在计算工资情况时，只计算本人1990年以来在职期间（以后逐渐延长到整个职业生涯）的平均工资水平。

养老金待遇计算公式为：P＝aB＋0.005×S×K×D＋0.005×s×k×D。这里的B是基本养老金部分；a是本人实际参保期限/30，a的最高值为1；S是 1994年以前的缴费年数；s是1995年以后的缴费年数；D是本人的应缴收入（月平均计缴工资，由政府按照国家社会保险基金委员会的建议核准）；K是1994年以前的个人缴费工资率（参保人的年平均工资/全国的年平均工资）；k是1994年以后的个人缴费工资率。2009年以后，取消了1994年以前的部分。养老金计算公式简化为：P＝aB＋0.005×s×k×D。根据法律规定，K和k的最终结果不能超过5。至于0.005的系数，指的是与收入相关养老金数额的0.5%。如果参保人同时参加了第二支柱，第一支柱养老保险则按照转移额度同比降低相应的待遇。

七是调整了养老金的指数化原则。这次改革授权政府可以在与社会保险委员会协商的基础上，自行酌情调整基本养老金待遇和计保收入，但基本养老金数额不能低于政府自身设定的最低收入水平的110%。

八是完善养老金的管理体制。改革明确国家社会保险基金会全权负责养老保险缴费和发放的日常管理工作，该基金会由来自雇员组织、工会和政府三方代表组成的社会保险委员会管辖。这次改革还提出，在时机成熟时，将养老保险的缴费工作转由国家税务机构负责。

九是推出了相关的税收规定。为了鼓励国民积极参保，立陶宛规定第一支柱的养老金全额免予征税，参保者向基本养老金的缴费额度也享受免税待遇。如果雇主负担大部分缴费责任，其缴费数额可以从应税所得中予以扣除，但雇员的缴费数额则不再享受税收优惠。

十是出台了设立第二支柱后的补偿规定。立陶宛规定，因参保者加入第二支柱而导致第一支柱出现供款不足或财政困难时，由国有资产私有化所得、国家预算及其他来源为第一支柱提供财政支持。为此，立陶宛每年都将对国家社会保险基金预算指标进行审核并披露国家社会保险基金的补偿情况。

十一是取消了1995年以前的退休养老金。今后，所有的退休人员只能选择老年养老金或者残疾养老金。

第二，积极引入半强制性的、全额积累的第二支柱养老金，并交由私有养老基金公司和寿险公司进行运作。早在2000年，立陶宛就允许设立私有养老基金。但直到2003年，立陶宛都没有出现一家相关的基金公司。2003年7月，立陶宛通过了积累制养老金法案。2004年，全额积累的第二支柱养老保险正式启动。

覆盖面：允许参保人自行决定是否加入且没有时间限制。一旦决定加入，在退休年龄以前，就不允许退出。因此，第二支柱可以看作是半强制性的。

缴费率：为减少阻力和降低转移成本，立陶宛决定在不增加总缴费率的情况下，允许参保人将部分养老保险缴费转入私有养老保险基金。如果参保人参加第二支柱，其第一支柱的缴费率将下降2.5个百分点，下降的部分直接划入第二支柱。原计划从2005年开始，第二支柱缴费率每年增加1个百分点。受经济危机影响，2009年底，第二支柱的缴费率下降到2%，2013年以后才恢复到2.5%。

制度管理：为了减轻雇主和雇员负担并减少管理成本，立陶宛的第二支柱养老保险按照第一支柱的管理制度进行管理。雇主不用提供额外的缴费信息。

私有养老保险基金的运营与管理：根据规定，第二支柱养老保险基金由养老保险基金管理公司和寿险公司运营和管理，主要投资于金融市场。法律还规定，第二支柱养老基金公司的管理费用最高不能超过第二支柱总缴费的10%和该公司资产的1%。每年，养老基金公司都必须告知参保者其本人的积累情况。缴费满3年以后，第二支柱参保人就有权更换养老保险基金。在更换时，参保人可以申请税收减免。如果参保人每一自然年度更换一次，其减免额度不能超过转移额度的0.2%；如果参保人在同一自然年度频繁更换的话，其减免额度则不能超过转移额度的0.4%。如果参保人在同一家资产管理公司内部更换养老保险基金，则不用支付任何转移费用。

养老保险基金的投资：根据规定，每家资产管理公司（净资产不能少于30万欧元）必须提供保守型养老保险基金，该基金只能投资于立陶宛本国和经合组织国家的政府资产和中央银行的公共债券。

养老金待遇及领取：依据国家社会保险养老金法案，第二支柱养老金收益主要取决于转入的缴费收入、基金的投资回报以及基金的管理成本等因素。第二支柱养老金的领取年龄和第一支柱一样，第二支柱的养老金积累额采取等额或递增的强制性年金形式发放。

税收规定：作为社会保险缴费的一部分，雇主向第二支柱的缴费享受免税待遇，但雇员的缴费必须纳税。第二支柱的缴费收入和积累收益不再进行征税。整体看，针对第二支柱的税收优惠大于第三支柱。

第三，建立补充的、自愿的、私有积累制养老保险，并交由私有养老保险基金公司或寿险公司运营。与第二支柱一样，立陶宛在2000年就允许设立第三支柱养老基金。由于旷日持久的争议，第三支柱一直没有启动。2004年，立陶宛重新启动了基于职业养老金计划基础上的第三支柱养老保险基金。

根据法律规定，第三支柱属于自愿参加的私有养老保险计划。参保人如果选择加入第三支柱，其缴费数额（不超过总收入的25%）可以享受免税待遇。与第二支柱不同，第三支柱养老金支付无需采取强制性年金形式，并可以在退休年龄以前提前支取。第三支柱养老基金的管理制度，大致等同于第二支柱。虽然第三支柱的相关规定较为灵活，但其覆盖率低得可怜。到2004年底，仅有0.1%的全部劳动人口参加了第三支柱。在欧盟的敦促下，立陶宛于2006年通过了职业年金法案，以鼓励雇主为雇员提供额外的社会养老保障。根据规定，职业年金享受与第三支柱同等的税收待遇，由养老基金协会或寿险公司运作。

（3）改革的结果。

整体看，这次改革还是取得明显成效，基本达到了预期目标。通过引入私有支柱尤其是半强制性的第二支柱，立陶宛初步建立了三支柱的养老保险制度并降低了政府在养老保险制度中的财务压力。加之受益于相对年轻的人口结构以及发展良好的经济态势，到2007年，立陶宛养老保险开支占GDP的比例为6.8%，明显低于欧盟27国21.8%的平均水平（Audrius Bitinas，2012：31），养老保险制度的供款可持续性得到明显提高。与此同时，受政府优惠政策鼓励，2004年正式启动的第二支柱发展较为顺利，大部分45岁以上人口都加入了第二支柱。2010年，第二支柱的覆盖率达到85%左右。这在中东欧国家当中不可多见。

这次改革也带来了新的问题：一是部分人群难以享受到养老金或全部养老金。根据改革的规定，自雇者可以选择只按照第一支柱的基本养老金进行部分缴费。那么等到自雇者达到退休年龄后，他们就无法享受全部养老金。此外，还有高达近20%的人口没有加入任何养老保险支柱，这将是一个非常可怕的现实问题。二是养老金替代率仍然过低，难以切实保证养老金领取者的老年生活水平。第二支柱和第三支柱养老保险是在没有提高总缴费率的前提下引入的，这就意味着总盘子没有变，养老保险的总积累额没有变，自然整个养老金的替代率也不会出现明显变化。据立陶宛国内专家预测，如果不进行新的改革，预计到2048年，假定男性退休年龄为65岁且已经工作满40年，其第一支柱养老金替代率将下降为35%（European Commission，2010：88）。考虑到第二支柱缴费率很低和第一支柱养老金在整个养老金中占有绝对优势地位，这35%的替代率委实令人堪忧。三是第三支柱形同虚设。立陶宛政府针对第三支柱推出了相关的税收优惠政策，但见效甚微。此后推出的职业年金计划，也没有明显起色。四是立陶宛的所得税税收制度不合理，给雇主带来了严重的税收负担。根据相关的税法规定，立陶宛的工资所得税为33%，社会保险税为34%。两者合在一起，所得税税率超过了60%，其中绝大部分都由雇主负担，雇主意见很大。此外，在私有养老保险基金的投资回报上，立陶宛政府、养老保险基金管理部门以养老保险基金管理公司等相关机构都难以提供详细的精算报表或预测分析报告。很多参保者都是一头雾水地加入第二支柱，并没有真正明白养老基金的投资收益与风险。这在一定程度上导致2008年以后诸多参保者对养老保险制度心存不满甚至抗议示威。

4.应对经济危机的养老保险制度权宜改革（2009—2011年）

（1）改革的背景及目标。

2008年的经济危机重创了立陶宛经济，其养老保险基金投资受到严重影响，很多养老保险基金不但投资回报率为负数，甚至基金公司自身的资产都开始出现缩水。唯一庆幸的是，2008—2009年期间，由于第二支柱引入时间较短，立陶宛境内符合领取第二支柱养老金资格的人数甚少，并没有出现支付危机，可谓逃过一劫。其实在这次危机发生之前，与在职职工收入增长情况相比，立陶宛私有养老保险基金的投资回报就不容乐观。2008年的危机则是雪上加霜，这造成整个养老保险制度的替代率进一步走低。经济危机还导致立陶宛国内经济萎缩，失业率尤其是老年人口失业率攀高，政府财政吃紧并难以弥补第一支柱养老保险制度赤字。为解决养老保险制度赤字问题，立陶宛政府决定削减养老金支出，但这又面临巨大的社会压力。此外，由于养老金回报率过低，很多在职人员选择逃避缴费或者变相退出养老保险制度。

与此同时，立陶宛人口老龄化趋势开始加快，人口出生率、老年社会抚养比、外迁劳动年龄人口等相关指标也呈现继续恶化势头且难以逆转，这给养老保险制度带来了新的压力。在这一背景下，立陶宛养老保险开支持续增长，且增长速度快于欧盟平均水平。

在经济、人口以及社会等多重不利因素的综合影响下，立陶宛的养老保险制度改革是箭在弦上，不得不发。这次改革的目标很清晰，主要有三点：一是增强养老保险制度的供款稳定性以应对严重的经济危机；二是确保养老金待遇的充足性；三是提升养老金制度管理的效率和透明度。

（2）改革的内容及举措。

与前几次改革相比，这次改革的酝酿时间比较短，改革措施的制定与出台也比较急促，且多为过渡性或应急性措施。主要做法有：

一是下调缴费率。受经济危机的影响，2009年7月，立陶宛通过了养老保险制度改革法案的修正案，决定在2009—2011年期间将第二支柱的划拨缴费率从以前的5.5%下降到2%（Teodoras Medaiskis，Tadas Gudaitis，2013：58）。在2010—2011年期间，立陶宛又全面下调社会保险（含养老保险）缴费率，其中雇员的养老金缴费率为3%，雇主为23.3%。

二是分类削减养老金待遇，但养老金的税收优惠政策不变。2009年10月，立陶宛政府与工会、企业界、雇主代表及养老金组织一起签署了国家协议，明确政府将采取临时分类削减养老金等措施来加强财政稳定性，以确保按时发放养老金。根据这一协议，在2010—2011年期间，低于基本生活标准的养老金和残疾养老金权益维持不变，而高额度养老金和其他养老金的收益将削减5%。^[1]受此影响，在职人员的养老金收益平均削减了17%左右。

三是将养老保险中的基本养老金部分与社会保险进一步区分并扩大养老保险的级差，以增强养老保险缴费与收益之间的关联度和养老保险制度的激励性。贫困老年人则可以享受由政府负担的基本养老金或国家养老金。

四是调整养老金计算公式。将基本养老金纳入国家预算，在不增加总体缴费的情况下，逐步引入虚拟账户制或者核算单位（积点）制。

五是坚决取消特惠的国家养老金制度，将其分别并入国家社会保险制度和职业年金。

六是明确养老金指数化调整的原则和程序，增强养老金的充足性。

七是加强养老保险制度管理的有效性和透明度，通过运用电子信息技术，加强养老保险相关数据收集与整理。统筹管理国家养老金和社会保险以及其他养老金计划，提高养老保险的管理效率和服务质量。

八是改革国家社会（养老）保险机构，削减行政开支。这次改革决定国家社会保险机构裁员11.4%，这样每年可以减少1 050万立特的管理费用。

（3）改革的结果。

从2010—2011年的执行情况来看，立陶宛养老保险制度尤其是第二支柱的管理更为透明也更有效率，整个养老保险制度的供款危机在一定程度上得到缓解。由于这次改革的大多数措施属于应急之策或短期措施，养老保险制度改革的主要目标——养老金的充足率问题，没有得到明显改善，很多老年人的生活还是贫苦不堪。此外，养老保险制度与经济制度、就业制度之间的内在关系也没有得到真正重视。

5.以第二支柱为主、立足长远的养老保险制度改革（2012年至今）

（1）改革的背景及目标。

对于立陶宛的养老保险制度改革而言，2008年经济危机既是危机也是机遇。在经济危机的影响下，国民对于养老保险制度改革的共识得到明显加强。2009—2011年的改革虽然取得一定成效，但还是低于国民的心理预期。2011年以后，立陶宛经济基本度过危机，整体恢复较为顺利，这为养老保险制度改革提供了回旋空间。此外，欧盟等国家组织也敦促立陶宛开展新一轮的养老保险制度改革，以达到欧盟的福利国家标准。

在此背景下，立陶宛决定启动新一轮的养老保险制度改革，并明确提出要确保养老金待遇的充足性以保证老年人的基本生活所需，切实增强社会养老保险制度的供款或财务稳定性以适应经济和人口的新形势，并不断提高养老保险制度的透明度和公平性。

（2）改革的内容及举措。

第一支柱：2011年6月，立陶宛通过了国家社会保险养老金法案修正案，决定收紧公共养老金领取条件。一是从2012年1月开始逐渐提高退休年龄，其中女性每年提高4个月，男性每年提高2个月。预计到2026年，男女退休年龄将统一提高到65岁。二是限制提前退休，收紧残疾养老金的审核条件。三是促进就业，降低相对慷慨的养老金待遇。四是不再削减在职人员的养老金收益，鼓励养老金领取者继续工作。

第二支柱：2011年4月和5月期间，立陶宛国内达成广泛的政治协议并通过了养老金及社会保障改革指导方针。根据改革指导方针，立陶宛政府提出了改革时间表，将第二支柱改革分为两个阶段：第一阶段为2012—2026年，是过渡时期；第二阶段始于2027年。6月，立陶宛政府批准了积累制养老金计划的改革方案并提交国会。

根据这一新方案，从2013年起，参保人第二支柱养老保险的缴费将分为三部分：国家社会保险基金预算的划拨部分、根据本人收入进行的自愿缴费部分和政府为鼓励其参加私有积累计划的配套缴费部分。其中第一部分（即划拨部分）属于强制性的，在2020年以前还是维持2%的比例不变^[2]，由国家社会保险基金向私有养老保险基金和保险公司划拨。2020年以后，第一部分的划拨比例将增加到3.5%。第二部分属于自愿性的。从2013年开始，如果本人自愿根据收入向私有养老保险基金缴费以积累更多养老金权益，还可以多缴纳1个百分点。2016年以后，则可以多缴纳2个百分点。第三部分属于配套的。为鼓励国民积极参加私有养老保险基金，立陶宛政府决定，如果参保人自愿缴纳第二部分，政府则通过国家预算为其同比例缴纳相关配套费用。

方案还规定，在2012年期间，参保人可以选择是只参加第一支柱还是同时参加第一和第二支柱。已经参加第二支柱的参保人，在2013年1—9月期间可以选择退出第二支柱而只参加第一支柱。逾时不做选择的，则视为同时参加第一和第二支柱。

此外，这次改革针对养老保险基金的运营还出台一些新的规定，主要包括：参保人可以不受时间限制，自主选择和更换养老保险基金；参保人如果有一个以上的储蓄账户，也可以更换养老金基金公司或者保险公司；降低资产管理费用，逐步取消向养老保险基金的捐赠收费；到2016年，保守型和非保守型投资基金的最高减免费用可以分别达到各自资产的0.7%和1%；2017年，这一比例将分别降至0.5%和0.8%。

（3）改革的结果。

此次改革启动不满3年，目前还很难判断改革结果如何，不过从相关的规定出发还是可以进行一些简单分析。提高退休年龄和限制提前退休，无疑有利于减轻养老保险制度的支出负担，促进养老保险制度的供款稳定性；鼓励老年人就业，有利于提高老年人的生活水平；政府为参保人配套缴纳第二支柱的部分缴费，有利于吸引更多国民参加第二支柱。事实证明，第二支柱的参保率在2013年就得到明显提升。

必须看到，这次改革的一些规定还是存在不足：比如第二支柱养老保险第一部分的划拨比例，在政策出台的第二年就从原先规定的2%提高到3%，略显仓促；在总缴费不变的情况下，政府配套缴纳第二支柱缴费无疑将加大政府的财政负担。另外，这次改革没有涉及第三支柱。至于立陶宛政府是有意放弃第三支柱还是无意忽视，个中缘由不得而知，但结果必然是“三支柱”模式将很有可能演变成“两支柱”养老保险模式。