转轨以来的养老保险制度改革（—年）

1.完善立法框架的起始改革（1993—1996年）

（1）改革的背景及目标。

1991—1994年，由于经济崩溃，大量国有企业停产和农业合作社解体，全国的失业率大幅增加，养老金缴费人口明显减少。1994年的缴费人口仅相当于1990年的1/3，农村的社会保险缴费人口仅为1990年的7.6%。面对失业率下降、工联主义压力以及工会压力造成的异常紧张的社会形势，阿尔巴尼亚政府被迫仓促出台过于超前的养老金计划，允许提前退休以腾出工作岗位来降低失业率。结果是失业率没有降低，反而大量中年人（比如年仅45岁的教师）提前退休并加入领取养老金行列。缴费人口剧减和领取人口剧增，这对养老保险制度带来巨大冲击，导致养老保险制度抚养比加速恶化，从1990年的45（领取者）∶100（缴费者）恶化到1994年的104∶100。同时，养老金替代率和老年人生活水平也迅速下降。

在这一背景下，国内社会各界都提出要对养老保险制度进行改革以切实提高该制度的财务稳定性并保证养老金的实际价值，要通过调整社会保障制度以适应经济发展形势并为实现社会保障权利提供必要的资金。

（2）改革的内容及举措。

1993年，阿尔巴尼亚正式启动养老保险制度改革。5月11日，当局通过了《阿尔巴尼亚共和国社会保险法》以取代旧的养老金法案。该法案明确指出，根据国内法律和国际公约规定，要保证国民的社会经济权益并将法案的实施情况报告国际公约组织，即国际劳工组织以及世界银行、欧盟等国际组织。法案提出，养老金计划由独立的公共机构管理，实行俾斯麦模式，根据市场需求，实行缴费、收益与工资相关联，同时兼有再分配性质。就本质来看，新的养老保险计划更接近于一种社会援助计划，仍然实行现收现付原则，通过向在职人员收取缴费，来支付已经退休一代的养老金，属于强制性的待遇确定型养老金计划。

1993年法案还规定，养老金缴费率为总薪酬的31.7%，由雇主和雇员共同缴费；最高养老金额度为固定养老金的2倍或者为本人在最后10年工作期限内连续3年平均收入的75%，取这二者之间的数额更低者。1993年，只有35.3万人向养老保险制度缴费，城市地区平均月养老金数额为1 740列克，农村地区的平均月养老金数额仅为538列克。^[2]

为进一步完善新养老金计划，增强其可行性和可接受性，当局还对养老保险制度进行了一些参数改革，主要措施有：修改农村养老金计划、提高退休年龄、扩大最高工资与最低工资差距、减少养老金缴费数额、将1993年前和1993年后的养老金计划并轨。同时，还通过了有关就业和家庭福利的相关法案。

1994年，通过了关于社会保障号码的法案，并决定逐步实施。该法案还规定，已经移往国外的阿尔巴尼亚人也可以自愿参加国内的养老保险制度。^[3]同年，政府第一次允许用财政预算来填补养老保险制度赤字，当年预算支持金额达到3.68亿列克。是年，农村地区养老金替代率约为60.2%。

1995年，通过了新的养老金修正案。根据修正案的规定，矿工只要工作满21.5年，就可以提前退休，但其养老金仅为计算基数的60%。当年6月，政府出台法律允许设立第三支柱私有养老基金，并决定成立私有补充养老保险的督查机构。第三支柱的设立主要是为参保人提供比强制性计划更高的养老金。根据法律规定，第三支柱的养老保险基金积累和养老金免予征税。

1996年，针对高级公务员和军队人员制定了特殊的养老金计划。5月，颁布了关于社会保障号码的实施条例。由于条件受限，该条例于1998年年初才得以实行。1996年，养老金缴费率降到30%，其中20%由雇主缴费，10%由雇员缴费，当年大约有34.3万养老金领取者。

（3）改革的结果。

这次改革最大的成果，就是完善了有关养老保险制度的立法框架并加强了对养老保险制度的监管。此外，这次改革第一次提出养老保险制度应该包括两个支柱：强制性的社会保险（第一支柱）和自愿的、私营的社会保险（第三支柱）。但由于阿尔巴尼亚国内金融市场不完善，其第三支柱养老保险长期处于胚胎期，一直延至2006年才付诸实施。

2.减少城乡差异的公平改革（1998—2001年）

（1）改革的背景及目标。

转轨后第一次改革以来，阿尔巴尼亚养老保险制度的城乡差异一直没有得到缩减，城乡居民之间的养老金待遇区别明显，农村地区参保人的月平均养老金待遇不足，仅为城市地区参保人的1/3。这引起了普通大众的强烈不满。为了减少养老保险制度的城乡差异，阿尔巴尼亚政府决定启动养老保险制度的新一轮改革。

（2）改革的内容及举措。

1998年是值得特别一提的一年。是年，阿尔巴尼亚第一次设立了遗属年金。根据规定，如果当事人的生活来源依赖参保人，当参保人死亡后，该当事人就可以领取遗属年金，前提条件是参保人在其死亡的前一年之前一直在向强制性养老保险计划进行缴费；第一次设立了职业病养老金；第一次要求所有有关养老金的操作都需要提供参保人本人的社会保障号码。此外，政府针对第三支柱出台了修正案。受1997年投资阴影影响，第三支柱养老保险计划仍是纸上谈兵。

这次改革最主要的措施是针对农村地区启动了新的一轮养老金改革。1993年法案实施以来，阿尔巴尼亚城乡养老保险出现双轨制，城乡居民在养老金缴费与收益上都存在明显差异。1993—1997年期间，当局将农村就业人口分为两类：平原（低地）从业者和山区（高地）从业者。每年政府为农村地区的自雇者确定统一缴费额度，山区从业者的缴费额度则更低一些。至于农村缴费与城市最低缴费数额的差异部分，则由政府财政负担。

为缩小城乡养老金差异，阿尔巴尼亚政府大力鼓励农村自雇者积极参保。改革前，在农业合作社工作的农村就业人员尽管已经入保，其领取的养老金数额还不到城市养老金的1/5。这一次改革决定为农村就业人员设立新的养老金计算公式。改革后，农村就业人员的养老金包括两部分：一是农村基础养老金；二是额外增加的养老金，即每缴费1年，则增加相当于城市最低工资1%的养老金数额。预计到2012年，城乡养老金将达到同一标准。

（3）改革的结果。

总体看，这次改革的效果不尽如人意。一是城乡参保人员的养老金待遇区别越来越大。2000年，城市地区月平均养老金数额为5 124列克，农村地区仅为1 132列克。二是政府财政压力加大。2000年，政府预算用于养老保险制度的转移支付额度达到46.53亿列克。三是养老金缴费人数继续下降，养老保险制度抚养比恶化。受1997年的投资事件和农业私有化的综合影响，1999年的养老金缴费人数比1989年下降了60%，就业人口与退休人口比例达到1∶1。三是参保人的缴费压力加大。2001年，养老金缴费率提升到占总收入的31.5%，雇主和雇员的压力都明显增加，新一轮改革的呼声越来越大。

3.成效有限的参数改革（2002—2007年）

（1）改革的背景及目标。

1993年改革以来，阿尔巴尼亚养老保险制度面临的问题愈演愈烈。一是赤字继续加大，2001年已经占到GDP的1%且还有继续加大的趋势。二是养老保险制度的管理水平与欧盟国家还存在不小差距。三是2001年养老金缴费率提升到占总收入的31.5%，雇主和雇员的缴费压力都明显增加。四是庞大的非正式就业、灰色经济和高失业率导致养老保险制度缴费人口不断下降。2002年，缴费人口从2001年的50.3万人下降到47.4万人。

稍显欣慰的是，一直到2001年，阿尔巴尼亚的人口老龄化指标并不显著，19岁以下人口占比约为29%（Lukic，T.et al.，2012：6—23），且人口自然增长率仍为正数。这在普遍老龄化的欧洲极为罕见。不过，其人口净迁出数高于人口自然增长数。根据联合国的统计资料，在1990—2000年期间，阿尔巴尼亚每1 000人中迁出21.8人；不过在2001—2010年期间，每1 000人只迁出5.6人，外迁人口出现明显下降趋势。受此影响，从1991年到21世纪初，阿尔巴尼亚人口出现负增长趋势。

这次改革的目标主要是为了削减养老保险赤字，扩大养老保险制度覆盖面，并增加养老保险制度的供款收入。

（2）改革的内容及举措。

在与世界银行和国际货币基金组织进行协商后，阿尔巴尼亚于2002年通过法律，正式启动改革。这一次参数改革极为重要，主要做法有：

一是逐渐提高退休年龄并限制提前退休。2002年，退休年龄是男60岁，女55岁，以后每年提高6个月。预计到2012年，男性提高到65岁，女性提高到60岁。在提高退休年龄的同时，允许参保人提前领取部分养老金，但禁止提前3年以上退休。提前3年以内退休的，每提前1年，养老金待遇减少0.6%。由于国内阻力较大，2005年养老保险制度的最低参保期限从20年降低到15年。

二是严格规定养老金领取者家属的限制条件，以减少领取的家属人数，从而削减养老金开支。

三是调整养老保险制度的缴费率。其中，城市地区的养老保险缴费率减少4%，降至占总薪酬的29.9%。同时，将最高缴费工资基数从最低工资的3倍扩大到5倍。2002年以后，渐进提高了农村就业人员的缴费率。2005年底，社会保险缴费率为38.5%，其中养老保险缴费率已经降为29.9%，但还明显高于经合组织国家的平均缴费率，仅次于意大利和葡萄牙。2003年，阿尔巴尼亚大约有85.2万人参保并缴费，同时有58.5万养老金领取者。鉴于养老保险制度缴费率过高，不利于就业市场的正规化，根据世界银行建议，阿尔巴尼亚在2006年决定将养老金缴费率下调6个百分点，于是在职员工的养老金缴费率就降至23.9%。

四是加强养老保险制度的管理。2002年，阿尔巴尼亚决定将城市就业人员的养老保险缴费管理事务转移给税务部门，但农村人员缴费管理还是由社会保险机构继续负责等。2004年，通过法案，决定部长理事会负责监管私有补充养老保险督查机构。2005年，又成立了金融管理局，负责监管私有补充养老保险实施及其运营商。是年11月，阿尔巴尼亚批准了国际劳工组织的102号公约，并决定从2006年1月开始采取国际社会保障标准。2006年1月，第一家附属私有养老金计划的发行机构开始运作。同年，政府成立财政监督机构，开始接管养老金市场的监管工作。但到年底，阿尔巴尼亚又禁止农业领域的自雇者参保第三支柱养老金计划。

五是在2006年对养老金待遇实行一次性上涨，其中农村地区上涨20%，城市地区上涨5%。是年，阿尔巴尼亚国民的平均养老金数额为11 134列克。（Areti Stringa，Raimonda Duko，Kiti Stringa，2011：105）

六是为了减少预算赤字，政府在2007年决定减少预算供养部门的就业人数。受此影响，养老保险制度的缴费人数又开始下降。

（3）改革的结果。

总体看，这次参数改革比较完整地保留了养老保险制度的整体架构。从相关数据来看，这次改革取得了一定成效。缴费率的降低以及最高缴费工资基数的扩大，吸引了更多人参与缴费或提高本人的缴费数额。尤其是在农村地区，农民每月自我缴费额增长了2.4倍。改革前的2001年，平原地区农民缴费额为每月135列克，山区农民缴费额为每月81列克；2002年，已分别上涨到324列克和195列克，这对于改善养老保险制度的财政状况有积极影响。

这次改革也削弱了缴费与收益之间的关联度，并影响了养老保险制度的财务稳定性和养老金的充足性。一是大规模的失业率和非正式就业影响了劳动力市场和缴费收入，相对慷慨的农村养老金也导致养老保险制度赤字继续攀升。截止到2008年，阿尔巴尼亚共有53.4万人领取养老金，养老保险支出为616亿列克，约合64.8亿美金，占整个社会保险支出的97.6%，占整个社会保障支出的71%，占GDP的5.37%（Edlira Luci，Dorina Kripa，2010）。二是养老保险待遇的城乡差别依旧明显。2007年，城市地区养老金的替代率为48.5%，月平均养老金为84美元；农村地区的养老金替代率仅为26.7%，月平均养老金为30美元（Ilia Telo，2005）。三是养老保险制度覆盖率低。2005—2006年间，养老保险的缴费人数增长了15.28%，但之前的2004—2005年间，缴费人数却下降了11.95%，这只能看作补偿性增长（Edlira Luci，Dorina Kripa，2010）。与此同时，大量老年人尤其是自雇者和农村地区的老年人被排除在养老金制度以外。四是2008年的养老金实际价值比1990年低了18%。五是虽然这次改革也关注了发展中的私有保险制度，但没有出台实质性的相关举措。

4.应对经济危机的权宜改革（2009年）

（1）改革的背景及目标。

2008年席卷全球的金融危机给阿尔巴尼亚的养老保险制度带来了巨大影响，其中养老金的缴费率和收益率更是核心话题。根据劳动部统计机构的数据，2009年城市私有部门就业人员约为24.7万人，但社会保险机构数据显示仅为15.9万人，这意味着只有64.3%的私有部门就业人员被纳入社会保险制度。同年，尽管私有部门占GDP比重约为75%，但私有部门的养老保险缴费额居然低于公有部门（Areti Stringa，Raimonda Duka，2011：103）。正如欧盟委员会指出的，尽管取得一些进展，但阿尔巴尼亚的失业率仍维持在高位且缺少劳动力市场数据。2009年，登记失业率为12.7%，但用于社会保护的预算仍增至GDP的7.7%（Areti Stringa，Raimonda Duka，2011：104），阿尔巴尼亚还需要采取措施来增强社会保护政策的可持续性。2009年，退休金在城市地区已经高于1.4万列克，在农村地区高于7 500列克。此外，在实际工资水平和申报工资水平之间还存在差异。雇主和雇员往往达成“协议”，只申报最低收入。据估计，大约有30%的正式就业雇员没有向养老保险制度进行缴费，而那些即使缴费的雇员也只按照最低工资水准缴费。这对养老保险制度的收入有直接影响。

与此同时，阿尔巴尼亚总人口却出现下降趋势。根据人口普查数据，1990年总人口为328.56万人，2009年总人口仅为319.44万人。为了扩大养老保险制度的覆盖面，削减城乡养老保险待遇差距，促进养老保险制度的财政平衡性和养老保险待遇的充足性以应对经济危机，阿尔巴尼亚决定启动养老保险制度的新一轮改革。

（2）改革的内容及举措。

这次改革的主要做法有：

一是降低缴费率。将养老保险的缴费率进一步调低至总薪酬的21.6%^[4]，这在转轨的中东欧国家当中处于中间水平。

二是调整替代率。调整后，新领取者的养老金初始替代率为计缴总工资基数的38%。此外，每工作1年则替代率上浮1个百分点。如果参保人工作年限和缴费期限同时满35年，其养老金替代率最高可以达到计缴总工资的73%。表面上看，这已经高于国际劳工组织设立的缴费满30年、替代率达40%的规定。需要指出的是，由于平均工资与最低生活保障区别很小，养老金的实际价值并不高。

三是促进缴费公平。继续提高农村地区的养老金缴费标准，力争实现城乡养老金缴费标准趋于一致。

四是推动第三支柱养老保险计划发展。阿尔巴尼亚通过了有关第三支柱养老保险基金的新法规，并将这一层次的养老金运作和监管原则与国际组织及经合组织的标准对应起来。到2009年年底，有3家私有养老保险运营机构，共计有4 429名投保人，积累金额为0.73亿列克（Areti Stringa，Raimonda Duka，Kiti Stringa，2011：99）。虽然名义上增长比较快，但绝对数值还是微不足道。在新规则下，2010 年11月11日，新的基金开始注册。

（3）改革的结果。

这次改革效果并不明显，相对比较突出的一点就是缩小了城乡养老保险待遇差距。改革后，农村月平均养老金数额相当于城市月平均养老金的70%，但农村就业人员的缴费额不到城市就业人员的1/5。

改革遗留的问题却不少：一是养老保险制度的财政状况没有明显好转。虽然政府调低了养老金缴费率，但这并没有带来缴费人数的增长，2009年的缴费人数甚至比2008年还略有下降。此外，很多人并不愿意全额申报工资，往往选择降低缴费基数或者减少缴费年限。因此，养老金缴费率下降加剧了养老保险制度的供款危机。2012年，养老保险制度赤字约占GDP的0.8%，养老保险制度抚养比（缴费人口/领取人数）为1.2∶1。二是政府的财政压力居高不下。根据规定，农村就业者只需支付最低缴费，其缴费差额部分仍由政府负担。2009年，政府每月用于支付平原就业者的人均养老保险缴费数额为1 200列克（略少于10欧元），每月用于支付山区就业者的人均养老保险缴费数额则为780列克。2012年，政府用于社会保险方面的开支占到GDP的6.1%。在这当中，有87.3%用于养老保险开支。三是养老金数额仍较低，养老金替代率有下降趋势，养老保险缺乏激励因素。根据规定，最高养老金仅为最低养老金的2倍，而最高工资却是最低工资的5倍。此外，农村就业人员的缴费与收益关联度极低。四是养老缴费率还相对过高，养老保险制度的覆盖面则相对过低。改革后，养老保险制度缴费率虽有所降低，但绝对值并不低。这在一定程度上推高了企业的就业成本，不利于就业市场的正式化，也不利于扩大养老金覆盖面。据估计，大约有40%多的老年人没有参加养老保险制度。五是城乡养老金差距明显的老问题没有得到根本解决。2010年城市养老金替代率为37.6%，农村养老金替代率为12.0%。