年以来的养老保险制度改革（—年）

1.针对第一支柱的参数改革（2001—2006年）

（1）改革的背景及目标。

这次改革的主要背景有三个方面：

第一方面，养老保险制度本身面临巨大挑战。一是养老保险制度面临严重的财务问题。一方面，退休人口暴涨、养老保险制度支出持续走高，养老保险制度开支占GDP的比重从1996年的6.3%增至2001年的6.6%；另一方面，缴费人口减少，欠缴、低缴或者拒缴养老保险费用现象增加，养老保险制度出现供款危机。这一增一减导致第一支柱公共养老保险制度在20世纪90年代中期以后出现赤字，难以为继。据统计，罗马尼亚养老保险制度赤字占GDP的比重从1995年的0.45%飙升到1998年的1.6%。二是通货膨胀率走高，养老金替代率明显下降，养老金领取者的贫困率大幅攀升。三是非正式经济或灰色经济在整体经济中的比重进一步加大。到2000年，非正式经济已经占到整个GDP的15%—30%，并且其从业者主要是农业人口和自雇者，这使得养老保险制度的覆盖面明显下降。四是受整体经济滑坡影响，政府财政收入减少，用于养老保险制度的转移支付也相应缩减。

第二方面，受到欧盟等国家组织的外来压力和影响。1990年转轨以来，罗马尼亚历届政府都坚持“向西看”的内政外交政策。在欧盟决定东扩以后，罗马尼亚社会各界更是就加入欧盟达成罕见的高度一致。在成为欧盟候选国后，为加快入盟，罗马尼亚先后与欧盟就劳动就业、社会保障、人权保护等议题签署了一系列协议，承诺按照欧盟的标准和条件加快国内的经济社会制度改革，养老保险制度更是首当其冲。除欧盟外，世界银行、国际货币基金组织也在罗马尼亚养老保险制度改革的进程中扮演了急先锋的角色。1994年，世界银行推出了三支柱养老保险模式，通过优惠贷款、派出专家组和提供技术支持等措施积极推动中东欧国家进行养老保险制度改革。虽然罗马尼亚进程稍显滞后，但世界银行、国际货币基金组织没有失去耐心，而是等待机会。1999年，罗马尼亚成立了专门负责养老保险事务的养老保险与其他社会保险国家办公室，并明确该办公室由劳工、家庭和社会保护部进行日常监管。随后，世界银行、国际货币基金组织等国际组织立即向该办公室派出专家组，指导罗马尼亚推动养老保险制度改革。

第三方面，罗马尼亚经济全面好转，为养老保险制度改革提供了有利条件。2000年以后，罗马尼亚经济走出衰退阴影，开始强劲复苏。从2000—2008年，受益于欧盟的优惠政策以及国内政治、社会形势进一步稳定，罗马尼亚经济连续保持了8年的快速增长。2007年，罗马尼亚正式加入欧盟，得偿夙愿。经济的持续发展，为这一次养老保险制度的改革（尤其是2004年第二阶段的改革）提供了更大的回旋余地，并在一定程度上削减了社会阻力。

从2001年通过的养老金改革法案来看，这次改革的主要目标是：一是调整老年养老保险计划以适应市场经济发展的需求，确保人人享有养老保险的权利；二是重新设计养老保险制度的相关内容，将养老保险与就业市场、代际公平和代内公平联动起来，减少养老金待遇的不公平现象；三是增强养老保险制度的自我供款能力，削减养老保险制度不合理的开支，减轻政府财政的转移支付压力；四是根据欧盟标准，推行与欧盟接轨的现代养老保险制度。

（2）改革的内容及举措。

2000年，在经过长达2年多的争议之后，罗马尼亚议会终于通过了养老保险制度法案。2001年，新养老保险法案正式生效，这也意味着拉开了第一次改革的序幕。从具体的实施进程来看，这次改革大致可以分为两个阶段：第一阶段是2001—2003年期间对公共养老保险制度进行参数调整，第二阶段是2004—2006年期间对公共养老保险待遇的重新核算。^[1]

第一阶段的主要情况主要有：2001年新法案的规定比较全面，基本涉及公共养老保险制度的各个方面。一是养老金待遇实行积点制，单个积点的实际价值由政府根据国民平均收入情况而定。艰苦岗位人员的养老金积点上浮25%，极其艰苦岗位人员的养老金积点则上浮50%。在计算时，将缴费期限延长到参保人整个职业生涯，但这一规定的正式实施被延迟到2004年。二是到2015年，将男女性的法定退休年龄逐渐提高到65岁/60岁。^[2]三是逐步降低养老保险制度的缴费率。到2008年，罗马尼亚公共养老保险制度的缴费率从2002年的35%下降到27.25%。四是明确了养老保险缴费的最高基数和最低基数。根据规定，养老保险缴费的最高基数不得超过国民平均总工资的3倍。2005年，罗马尼亚推行统一利率的个人所得税，养老保险缴费的最高基数被提高到国民平均工资的5倍。2007年以后，随着养老保险缴费率的降低，当局取消了最高基数的相关限定以确保高收入人群的养老金待遇。罗马尼亚还规定养老保险的最低缴费基数等同于最低工资标准，自雇者的缴费基数为本人申报的实际收入，但不得违反最高和最低缴费基数的相关规定。五是将养老保险制度的最低缴费期限从2001年的10年逐渐提高到2015年的15年。六是在养老金指数化上实行调整养老金积点价值的做法，由政府每年根据国家社会保险预算来确定当年养老金积点的实际价值。法案还规定，积点的实际价值必须在国民平均总工资的30%—50%之间浮动。这就将养老金的实际价值与平均工资密切关联起来。七是统一养老保险税收和缴费的管理工作，明确由国家财政管理机构来负责包括养老保险在内的整个社会保险的纳税和缴费工作。八是针对军队人员、警察、消防人员、法官以及议会议员等特殊群体（政府公务员除外）推出了由国家预算负担的单独养老保险计划。这些单独养老保险计划名义为保险计划，实质上还是属于国家福利措施，其指数化调节由政府自行决定。2010年以后，这些单独养老金计划又被重新整合并入了统一的公共养老保险制度。

第二阶段的情况相对比较简单，主要措施有两条：一是启动被推迟的养老金待遇重新核算工作。其实在2001年，罗马尼亚就曾经决定根据“公平缴费与公平养老金”的原则，对当年以前发放的养老金待遇进行重新核算，以减少养老金待遇的不公平现象。考虑到重新计算养老金可能引起国家预算失衡、国内通货膨胀已经得到控制、国内金融市场发育不完善以及巨大的社会阻力等实际情况，根据与国际货币基金组织达成的备用协议，罗马尼亚政府决定推迟养老金待遇的重新计算。

2004年，罗马尼亚政府规定，所有人的养老金待遇都必须根据新的公共养老金法案进行重新核算，即将缴费期限和缴费基数正式延长到整个职业生涯。在实际运作中，核算工作遇到了很大阻力。大多数养老金领取者都因为以往的实际缴费时间短于全额缴费期限而无法从新规定中受益。为此，罗马尼亚政府决定削减这些养老金领取者的法定全额缴费期限以应对巨大的社会压力和抗议。罗马尼亚还规定，如果重新核算后的退休金低于核算前的实际发放标准，则继续按照核算前的标准进行发放，直到核算前的标准低于核算后的退休金待遇为止。不过在核算过程中，前农业合作社的养老保险计划因没有向养老保险制度进行严格缴费而被排除在公共养老保险制度以外。^[3]

二是推行养老保险缴费记录的电子化工程。2001年以前，罗马尼亚实行的是手记缴费记录，即将参保人的缴费时间和缴费数额通过人工记录在相关的工作簿上。2004年以后，罗马尼亚决定推动缴费记录管理的电子化工程。因涉及人员众多，一直到2006年，才初步完成了缴费记录的电子化。

（3）改革的结果。

总体看，这次改革还是针对第一支柱的参数改革，没有涉及其他私有养老保险支柱。改革后，第一支柱还是继续实行现收现付原则。虽然缴费率有所降低，由于经济发展较好、就业人口和正常缴费人口增加，整个养老保险制度缴费收入还是出现了明显增长。此外，受益于养老金待遇的重新核算，养老金替代率略有上升。2007年，公共养老金的替代率比2004年提高了6个百分点，但也仅维持在30%左右。由此可见，这一举措没有明显提高养老金的实际待遇。不过在削减90年代以来养老金待遇的不公平现象方面，重新核算还是发挥了一定作用，尤其是限制了高收入人群养老金待遇的继续增长。

可喜的是，2007年，罗马尼亚养老保险制度实现了转轨后的首次收支平衡，养老保险制度改革初见成效且得到社会各界的认同。这为2007年引入私有养老保险支柱奠定了基础。

2.引入私有养老保险支柱的结构性改革（2007—2008年）

（1）改革的背景及目标。

2000年，在启动第一支柱养老保险参数改革之后不久，罗马尼亚政府就设想依据世界银行的建议引入第二和第三私有养老保险支柱。因受到国内各界压力，直到2004年，罗马尼亚才通过了强制性私有养老保险法案，为第二支柱的建立提供了法律依据。不过该法案的具体实施，又因大选和国内形势的影响而被延迟到2007年。

这次改革的主要背景有两点：一是罗马尼亚人口老龄化趋势进一步加剧，老年人口抚养比开始恶化。这就意味着现收现付原则的第一支柱养老保险制度将出现新的财务危机。为了解决这一问题，罗马尼亚针对第一支柱进行了一些参数改革，比如提高退休年龄、严格养老金领取资格条件等，但养老保险制度供款的长期稳定性、公共养老金的充足性以及养老保险制度基金的增值保值等问题一直没有得到很好解决。二是2004年以后，罗马尼亚进入了加入欧盟谈判的关键期和冲刺期，必须尽快调整相关经济社会政策以达到欧盟入盟门槛，其中养老保险制度改革是重要的门槛条件之一。

这次改革的目标也主要有两点：一是建立多支柱养老保险制度。2004年的强制性私有养老保险法案明确，罗马尼亚要建立多支柱养老保险制度，其中第一支柱为强制性的、再分配功能为主的现收现付公共养老保险金，第二支柱为强制性的、积累制私有养老保险。2006年，罗马尼亚又通过了所谓的自愿养老保险法案，决定引入自愿性的、积累制的第三支柱私有养老保险。二是通过建立三支柱养老保险制度，削减罗马尼亚入盟面临的相关障碍。

（2）改革的内容及举措。

2007年，罗马尼亚政府依据2004年的强制性私有养老保险法案和2006年自愿性私有养老保险法案正式引入了第二支柱和第三支柱养老保险，揭开了此次改革的序幕。这次改革的主要措施有：

第一支柱方面：一是第一支柱继续提供老年养老金、残疾养老金和遗属养老金，第二支柱和第三支柱只提供老年养老金。二是由于第二支柱的引入相应地削减了第一支柱的缴费总额，罗马尼亚决定提高养老金积点价值，同时取消养老金指数化的相关限制。2008年，第一支柱养老金积点价值相当于平均工资的45%，明显高于改革前2007年的37.2%。三是取消养老金缴费基数的最高限制（2007年以前的最高缴费基数为国民平均总工资的5倍）以弥补第一支柱养老金总缴费率下降给高收入群体养老金带来的损失。四是改变了以前由雇主直接代扣代缴的做法。改革前，第一支柱养老金缴费每月由雇主代扣代缴。虽然效果不错，但弱化了参保人的参保意识，并且参保人也不清楚本人的缴费情况。改革后，参保人直接缴费，养老保险管理机构直接向参保人提供相关的缴费记录以便参保人查询和质疑。五是提高第一支柱养老保险的缴费率以补偿第二支柱引入带来的缴费损失。改革后，第一支柱要向第二支柱划拨相应比例的缴费，这就导致第一支柱在2008年（即改革实施后的第二年）就出现了财务赤字。2009年，罗马尼亚政府决定将养老保险的总缴费率提高到31.3%，同时将向第二支柱划拨的比例也提高到2.5%，即第一支柱的实际缴费率为28.8%。

第二支柱方面：一是管理上，成立了私有养老保险制度监管委员会，负责全面监管第二支柱养老保险计划。二是覆盖面上，改革规定，35岁以下的人员必须强制性加入第二支柱并按时缴费，35—45岁之间的人员可以自主选择是否加入，45岁以上的人员则不能加入第二支柱。另外，参保人如果选择加入了第二支柱，则不能退出。三是缴费上，第二支柱不再单独缴费，而是从第一支柱缴费进行划拨。为了减少工作差错，第二支柱的缴费从2008年开始，当年的缴费率为2%。罗马尼亚还规定，从2009年开始，将第二支柱缴费率逐年提高0.5个百分点，直到2016年增长到6%为止。四是日常运作上，改革明确，第二支柱为每个参保人都建立个人账户。缴费满24个月以后，个人账户开始计息。五是养老金发放上，第二支柱只提供老年养老金，一般以年金形式发放。如果参保人完全失去工作能力或者其第二支柱个人账户积累额度过小而无法购买私有年金，参保人可以选择一次性领取或者分期领取，但最长领取期限不得超过5年。如果参保人死亡，其个人账户积累额度可以转给其法定继承人的个人账户或者由法定继承人在5年内以固定期限年金形式领取。六是养老保险基金上，罗马尼亚对私有养老保险基金出台了严格的投资规定。私有养老保险基金的最大投资去向（上限为70%）必须是国库债券以及其他由国家担保的投资工具，现汇市场或银行抵押的投资比例不得超过20%，地方政府或者欧盟其他成员国的债券投资比例不得超过30%，国内或欧盟其他国家或欧洲经济区内正规证券交易市场的股票投资比例不得超过50%，欧盟或欧洲经济区以外国家的国债投资比例不得超过15%，欧盟或欧洲经济区以外国家发行的、正规交易的债券投资比例不得超过10%，非政府实体发行的、正规交易且合理定级的股票或债券投资比例不得超过5%。罗马尼亚还规定，参保人可以自主更换养老保险基金，但必须提前30天告知相关的基金管理公司且提供相应的更换合同。

第三支柱方面：一是管理上，与第二支柱一样，也由新成立的私有养老保险制度监管委员会负责。二是覆盖面上，所有人员都可以自主选择是否加入。三是缴费责任上，第三支柱由雇主和雇员分摊缴费或者由缴费者与其所在工会进行协商而定。四是缴费率上，第三支柱缴费率不得超过个人申报收入（即所谓的缴费基数）的15%。五是税收政策上，如果参保人加入第三支柱，其缴费额度可以享受税收豁免，但最高不得超过国民平均薪水的50%。如果由雇主负责缴费，其雇员也可以按人头享受相应的税收优惠政策。六是养老金发放上，第三支柱只提供老年养老金。参保人年满60岁或者缴费满90个月以上，就可以领取养老金。如果参保人完全失去工作能力或者死亡，其个人账户积累额度的领取与继承规定等同于第二支柱。七是养老保险基金的投资上，完全参照第二支柱的相关规定执行。

（3）改革的结果。

整体看，第二次改革的效果可谓瑕瑜互见。一方面，改革理顺了养老保险制度的管理和运行，初步建立了三支柱养老保险制度。一是第二支柱发展还比较顺利。到2008年年底，在35岁以下的劳动年龄人口（必须强制参加）中，参加第二支柱养老保险的比例为70%；在35—44岁之间的劳动年龄人口（自愿参加）中，参加第二支柱养老保险的比例也超过了30%。同期，罗马尼亚国内共有9家养老保险基金，这9家养老保险基金大多由国内的大银行或者大保险公司运作。受益于整体经济增长强劲且投资政策严格，2008—2009年期间，这9家私有养老保险基金的平均投资回报率约为14.74%，明显高于罗马尼亚国家银行利率和国家规定的最低投资回报率（7.22%）。到2010年年底，第二支柱养老保险基金的总资产约为9.25亿欧元，相当于罗马尼亚GDP的0.84%（Kenichi Hirose，2011）。不过，罗马尼亚国内金融市场较小且波动较大，私有养老保险基金投资计划有限，主要投资于本国国债，即以私有养老保险基金来支持公共债务，其长期回报率难以乐观。2010年以后，受经济危机影响，养老保险经济的回报率就大幅下挫。二是受益于退休年龄和最低缴费期限的延长，养老金的领取人数从2003年的630万下降到2009年的567万。其中老年养老金的领取人数为310万，残疾养老金领取人数为91万人。三是养老金的名义数额得到明显增长。2000年，罗马尼亚公共养老金数额曾经下降到20世纪90年代养老金平均水平的44.3%左右。到2008年，这一数字已经恢复到20世纪90年代平均水平的120%。

另一方面，此次改革尤其是第一支柱改革措施的效果不尽如人意。一是受第二支柱缴费划拨的影响，第一支柱的缴费收入出现明显下降，公共养老保险制度出现赤字，政府转移支付压力增大。二是尽管罗马尼亚在改革中提高了公共养老金的积点价值，这一条改革措施的效果还是明显低于预期，养老金充足率的问题没有得到解决。2008年，公共养老金替代率仅为33%，仅略高于2007年的数据。原先设想用来补充第一支柱养老保险的私有养老保险支柱尤其是第三支柱，因缴费比例过低或者税收优惠政策不足等原因也没有发挥出其应有的作用。2009年，罗马尼亚国民的月平均老年养老金数额为180欧元，月平均残疾养老金为130欧元，月平均遗属养老金则为79欧元。至于农业人口，根据规定，其平均养老金仅相当于最低养老金水平，更是低至70欧元（Kenichi Hirose，2011）。这些数据，都大大低于欧盟国家的平均水平。三是受养老金重新核算政策的后续影响，罗马尼亚老年人的贫困率还有所反弹。2009年，老年人贫困率攀升到80%以上。

3.应对经济危机的参数改革（2009—2012年）

（1）改革的背景及目标。

与其他中东欧国家一样，这次改革的最大背景就是2008年以来的全球经济危机，只不过经济危机对罗马尼亚的重创显现于2009年下半年而已。在经济危机的影响下，罗马尼亚养老金制度面临缴费人口萎缩（失业率超过20%以上）、缴费收入减少以及财政赤字放大等问题，政府的财政转移支付压力进一步加剧。2008—2010年期间，罗马尼亚政府赤字占GDP的比重一直超过5%。2010年，罗马尼亚国债占GDP的比重已经超过30%。雪上加霜的是，根据与国际货币基金组织的协议，罗马尼亚政府在2009年以后不能继续超额发行国债。这就意味着政府面临空前的财政压力。

其次，人口方面的指标继续恶化。一是生育率持续走低、境外移民尤其是青年移民增多以及平均预期寿命延长等因素导致人口老龄化现象明显加剧。2008年，60岁以上人口占总人口的比重达到19.3%，超过欧盟成员国的平均水平。这就导致养老保险制度开支将继续增长。二是二战婴儿潮时期出生的人群开始接近退休年龄，养老保险制度面临越来越大的支付压力。

三是养老金的实际价值过低，老年人（包括养老金领取者）的贫困问题触目惊心。在罗马尼亚，养老金一直是诸多老年人应对贫困的主要经济来源。虽然养老金充足率明显不足，但对于降低老年人贫困率还起了一定的作用。以2008年数据为例，罗马尼亚65岁以上老年人贫困率接近80%，其中养老金领取者的贫困率则降至61.9%（Kenichi Hirose，2011）。总体比较，罗马尼亚老年人贫困率还是大大高于欧盟平均水准。当然，这与罗马尼亚养老保险制度开支占GDP的比重过低也有一定关系。2009年，罗马尼亚养老保险制度占GDP比重为9.4%，比欧盟平均水平低3.6个百分点。

在国内外形势的逼迫下，2009年，罗马尼亚政府与国际货币基金签署了备用协议，决定启动养老保险制度改革以应对经济危机。这次改革的目标是：确保公共养老保险制度的财务稳定性，削减公共养老保险制度的不公平性和不合理性，将养老金积点价值提高到占平均总工资的45%，提高国家财政负担的社会养老金最低标准以降低老年人口贫困率以及为农业人口健全公共养老金制度等。

（2）改革的内容及举措。

如果从法律角度看，这次养老保险制度的改革应该起于2010年。但在2009年，罗马尼亚政府推出了由国家预算负担的最低养老金（即所谓的社会老年福利金）并将第二支柱的缴费率降低到2008年的2%。因此，笔者还是以2009年作为这次改革的起始时间。2010年，罗马尼亚通过了单一养老金法案，针对养老保险制度改革提出了一系列举措。从主要内容来看，改革措施主要集中于第一支柱，第二支柱和第三支柱方面的措施寥寥无几。具体措施如下：

第一支柱方面：一是逐渐提高法定退休年龄，将男/女性的退休年龄逐渐提高到2014年的65/60岁，到2030年将女性的退休年龄提高到63岁。二是在2009年将养老保险缴费率提高到31.3%，同时将养老金（最低养老金）的最低缴费期限从2013年的13年提高到2015年的15年。三是调整养老金指数化原则。为应对经济危机，罗马尼亚政府在2011年冻结了养老金的指数化调整，并提出在2012—2020年期间将按照物价的100%外加平均总薪水的50%对养老金待遇进行综合调整。2021年以后，平均总薪水的所占比例将逐年降低5%。预计到2030年以后，养老金将只按照物价变动情况进行调整。四是相对放宽提前退休年龄以应对经济危机带来的就业压力，同时又提高了提前退休养老金的削减比例。这次改革明确最多可以提前5年退休。如果提前5年退休，养老金将减少45%而不是以往的30%。另外，如果领取提前退休养老金的人员继续就业，继续就业的期限就不再计入今后养老金的计算基数。五是取消军队、警察和国家安全人员等特殊人群的特惠养老金权利，将他们纳入统一的公共养老金制度并与其他就业人口实行同等管理。这次改革还调低了法官、外交官和议员们的退休年龄。在这次改革以前，他们的退休年龄为男性64岁、女性59岁。六是敦促自雇者、家庭工人和自由职业者向养老保险制度进行缴费。七是规定由国家预算负责提供残疾养老金，同时严格限制残疾养老金领取条件，切实减少冒领等造假行为。八是严格执行最低养老金规定，同时恢复养老保险缴费最高基数为国民平均工资3倍的上限规定。此外，罗马尼亚政府还曾经设想在2010年将养老金积点价值降低15%，但这一提议被宪法法院裁定为违宪。

第二支柱方面：主要是调整第二支柱养老保险的缴费率。2011年，缴费率为3%。2012年，缴费率为3.5%。预计到2017年，缴费率将升至6%。在此期间，罗马尼亚还推出职业年金计划，由雇主单独或者雇主与雇员协会一起进行缴费。职业年金的管理与投资，遵照第二支柱的相关法律规定执行。

第三支柱方面：仅是重申了相关规定，即如果雇员向第三支柱缴费，其缴费额度可与雇主缴费享受同等税收优惠。

2010年，罗马尼亚还规定，依据民事合同和著作权合同取得的收入，也必须向社会保险制度缴费。这就意味着参保人可以同时进行多重缴费，但其缴费基数不得超过相关的上限规定。

（3）改革的结果。

由于时间不长，这次改革的结果还很难给予全面评价。并且受到诸多因素影响，许多改革措施都被迫推迟或者“大打折扣”。比如在退休年龄方面，最初的设想是将男女性退休年龄统一提高到65岁，后来女性的退休年龄被调低到63岁。到推出具体法案时，女性的退休年龄最终被定为60岁。另外，关于最低缴费期限为15年的规定以及取消特殊人员特惠养老金的做法，也被迫推迟实行或被取消。

总体看，这次改革主要针对第一支柱，涉及私有支柱的内容甚少，养老保险制度存在的老问题并没有得到根本解决。一是第三支柱微不足道。到2011年底，第三支柱的覆盖率仅为全部参保人的3.78%，第三支柱的总积累额度占GDP的比重更是低至GDP的0.06%（Kenichi Hirose，2011）。2011年以来，第三支柱的发展仍无起色。二是公共养老金替代率虽然恢复到40%以上，其主要原因却是由在职职工收入下降引起的，这就意味着养老金的实际水平没有得到提升。三是养老保险制度支出占GDP的比重仍略有上升，政府的财政压力没有得到纾解。