从养老保险的再分配效应看中国养老保险改革

第四节　从养老保险的再分配效应看中国养老保险改革^[7]

强制性的养老保险制度由来已久，最初可追溯到17世纪初英国女皇颁布的《济贫法》。对于政府介入养老保险市场的主要理由一般认为有三点:收入再分配、纠正市场失灵和纠正个人的短视行为。自20世纪90年代以来，无论是发达国家还是发展中国家都开始着手养老保险制度改革，虽然各国改革有各自的出发点，但问题的实质归根结底聚焦于社会保障的再分配功能:是否应该发挥其再分配功能?在多大程度上发挥这一功能?

就目前使用最为广泛的两种养老模式而言，传统的现收现付制具有双重的再分配功能:一方面，现收现付制可以在代际间实现再分配，以当期工作一代所缴纳的养老保险费支付当期退休一代的养老金，即从年轻一代向老年一代转移;另一方面，现收现付制还能够在代内实现再分配。不同再分配功能的实现取决于制度的性质，如果养老保险费和养老金均为个人收入的一定比率，那么这一制度(即“俾斯麦模式”)并不具有代内再分配的功能;如果养老保险费与收入相联系，而养老金水平却比较平均，养老金对工资的替代率将随着收入的增加而下降，那么这一制度(即“贝弗里奇模式”)就有了代内的再分配功能。与此对照，基金制设立个人的养老保险账户，因而既不具有代际的再分配功能也不具有代内的再分配功能。养老保险制度的基本目标在于实现社会公平，减少老年贫困和调节收入差距。然而在追求公平的同时，养老保险制度对经济效率的影响又引出了广泛的讨论。菲尔德施泰因(Feldstein，1996)强调现收现付制对劳动力市场造成的无谓损失以及由于其引致储蓄率下降而产生的福利损失。新古典经济学家以帕累托有效为标准，对养老保险的收入再分配效应做出了经典的评价:艾伦条件——“在人口增长率和实际工资率大于市场利率的前提下，现收现付制能够在代际间进行帕累托有效的配置”——被广泛地运用于对养老保险制度选择的评价。

从实现公平和效率的双重目标出发，中国从1991年开始改革养老保险制度。最近的养老保险改革框架始于1997年，这一体系包括强制性的现收现付制(第一支柱)，强制性的个人账户(第二支柱)和自愿的商业保险(第三支柱)。其基本特征是统筹账户和个人账户的结合。根据目前中国养老保险制度的设计，养老保险的缴费率为职工缴费工资^[8]的28%，其中的11%为职工建立个人账户。当职工退休时(平均退休年龄为60岁左右)，每月可以得到个人账户基金积累额的1/120。这个计算的假设是平均预期寿命为70岁，并且工资的增长率等于名义利息率。假设一个人向个人账户缴费35年，那么在退休时他的个人养老金账户将可以提供38.5%的替代率。这一制度中对现收现付制的规定为:按个人工资的17%缴纳社会保险税，建立统筹账户，职工退休后按本地区上一年度职工平均工资的20%从统筹账户中获得养老金。在上述假设条件下，第一、第二个支柱一共可以提供58.5%的替代率。显然这一制度中的统筹账户具有代际和代内两方面的再分配功能。

愿望是美好的，然而，这一体系在运行中出现了诸多问题，如拖欠缴费、覆盖面难以扩大、资金缺口问题日益严重，以致有的地区退休人员的养老金不能按时发放。统筹账户在发挥再分配效应、促进社会公平的同时，影响到另外一部分人的利益。养老保险制度没有得到高收入的群体的认同，这是中国非国有企业养老保险覆盖面难以扩大的重要原因。菲尔德施泰因(Feldstein，1999)对中国问题开出的药方是走向基金制，但其论证是建立在个人账户可以获得一个比较理想的投资收益率的假设之上，从而否定了养老保险的再分配功能。国内的学者，如赵耀辉、徐建国认为中国养老保险体制虽然经历了数次改革，但一直忽视了激励机制问题。他们认为现有制度的再分配功能是个人缺乏参与养老保险积极性的主要原因，因此也强调削减养老保险制度中的再分配功能。

事实上，由于各个利益群体基于自身的效用最大化而倾向于不同的养老保险设计，且养老保险制度的选择取决于他们的相对影响力。换言之，制度在公平和效率两方面权衡的结果，取决于该制度能否得到大多数人的认同。中国养老保险的制度选择按照大部分人的意愿，不可能放弃现收现付制的再分配功能。养老保险所涉及的利益群体可以按年龄和收入划分为工作一代、退休一代以及高收入群体、低收入群体。不同的群体对养老保险所具有的再分配功能有不同的偏好。各群体从各自效用最大化的目标出发:退休一代赞成一个具有再分配功能的现收现付制;工作一代中，低收入阶层的人也会选择现收现付制，而高收入的人则愿意以私人储蓄代替养老保险。影响个体对再分配功能的态度的主要因素表现为人口增长率、工资增长率、资金收益率和收入分配状况。当人口增长率下降时，现收现付制的吸引力将随之下降;当工资增长率上升时，现收现付制的收益随之提高，将得到更多的拥护;在资金的收益率不断提高时，现收现付制有可能成为一个无效的制度。

在过去的二十年中，中国经济经历了快速的增长，GDP实际年增长率平均超过9%。但与此同时，收入分配的差距也日益扩大。城市人口的基尼系数由20世纪80年代中期的0.20增加到2004年的0.458。在一个收入差距较大的社会中，现收现付制能得到占多数的低收入群体的支持。再对照中国的情况，便可得知，现阶段一个具有再分配功能的现收现付制的养老保险制度仍然有其存在的理由。但这一制度中公平与效率的交替关系，已对制度的顺利运行提出了挑战，并且随着人口老龄化程度的加深，现收现付制将面临越来越严峻的挑战。在这一趋势下，一方面现收现付制发挥再分配功能并获得在公平和效率上的协调，还是依赖于劳动生产率的提高;另一方面，现收现付制之所以成为一个有效制度的条件也有可能不复存在，而公平与效率在基金制的条件下仍然可以得到协调。

首先，劳动生产率的提高一方面抵消了人口结构的变化对代际间再分配功能实现的不利影响，在劳动生产率不断提高的前提下，下一代人对上一代人的赡养能力不断提高，上一代人通过养老保险得以分享经济增长的成果，使养老保险的再分配功能得到发挥;另一方面，可以吸引更高收入阶层的人参加养老保险，以效率促进公平，从而达到效率与公平的统一。由此可见，改革养老保险体系的关键是有效地提高劳动者的劳动生产率。在可以预见的将来，中国未来人口年龄结构将有一个重大的变动，由于特殊的生育政策，人口老龄化将比其他国家更为严重，指望依靠将来就业人口的增长来维持养老保险的再分配功能是不现实的，另外一个因素就是下一代劳动生产率的提高。在知识经济不断发展的今天，物质资本投资的折旧率很高，相反人力资本投资的报酬率却较高。有人曾经研究了1981～1995年中国经济增长的主要动力，在20世纪80年代经济增长主要源于效率的改善和投入的增加，而在90年代这种局面有所改变，技术进步已经成为中国经济发展的重要动力。这对于中国经济的可持续发展有深刻的意义，在中国未来的经济发展中，促进技术进步、提高劳动生产率、扩展生产可能性边界是提高产出的主要源泉。

其次，与其他低收入的亚洲国家相比，尽管中国的基础教育发展很快，但高中以上学历的人口比例还很低，中国2000年25～64岁人口中受高中及高中以上教育水平者只占18%^[9]。而且超过1/4的受过大学教育的人年龄在50岁以上，在2010年左右就要退休。因而，如何发展中国的教育产业，增加人力资本投资是中国将来养老保险体系实现公平与效率的统一并获得均衡运行的一个重要物质基础。虽然中国从绝对数上看教育投资已经大为增加，但相对于GDP的比重与其他发展中国家相比仍然显得微不足道。20世纪90年代初，国家要求逐步提高财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，到20世纪末达到4%。但这个目标从未达到，1996年还一度跌到2.44%，2003年才占到3.41%，低于世界各国平均水平5.1%。与政府的投资不足相比较，教育的私人投资已经占到所有教育投资的40%左右^[10]。进一步重视教育投资、鼓励教育产业的发展不仅是经济可持续发展的战略，也是实现社会公平和发展的重要保证。

我们也应该看到，当资金的收益率不断提高，养老保险基金获得较高的投资收益率时，现收现付制的养老保险制度就可能不再被选择，基金制成为一个更有效率的制度。这时，即使养老保险制度本身不具有再分配的性质，由于其实现了个人收入在不同年龄段内的合理分配，引入强制性的养老保险无疑可以增进整个个人的福利。这样的制度中个人账户就具有了吸引力，能够为个人参与养老保险提供激励动因。进而通过其他的转移途径，为社会公平的实现提供了更广阔的空间。在国际上广受赞誉的新加坡模式及智利模式，就是基金制的典型代表。按照38.5%的替代率，当投资收益率与工资增长率一致时，所要求的缴费率为11%，但当投资收益率为工资增长率的1.5倍时，缴费率下降到7.7%，当投资收益率为工资增长率的2倍时，缴费率只有5.2%。按照11%的缴费率，若投资收益率为工资增长率的1.5倍，则可以获得55.3%的替代率，若投资收益率为工资增长率的2倍，则可以获得81.6%的替代率(见表8-3)。

表8-3　　投资收益率与缴费率

在表8-3中，T为养老保险费现值:

T=θ×W₀(1+r)ⁿ［1+(1+g)/(1+r)+…+(1+g)^n－1/(1+r)^n－1］

式中:θ为缴费率;n为缴费年限;g为实际工资增长率;r为实际利率(此处，r，g，n均为年率);W0为现期年工资水平。

B为每年退休时的养老金年均水平:

B=T/m

=RR×W₀×(1+g)ⁿ

式中:RR为个人账户养老金在退休时的替代率;m为领取养老金的年限，以退休时的预期寿命计。

求得的缴费率为:θ=m×RR×γⁿ/(1+γ+…+γ^n－1)，其中γ=(1+ g)/(1+r)。

因此，养老保险公平与效率的双重目标可以通过劳动生产率的不断提高和资金收益率的不断提高得以协调。以效率促进公平是公平与效率相协调的一个思路。此外，公平与效率在一定程度上的协调还可以从现收现付制本身的设计着手。从各国养老保险制度的实践看，养老保险的代内再分配功能并非所有的现收现付制都具备，有的国家更强调其代际间的再分配功能。如法国、德国、意大利等国采用了不具有代内再分配功能的“俾斯麦模式”，荷兰、加拿大、新西兰等国则采用了同时具有代内和代际再分配功能的“贝弗里奇模式”，而英国、美国和日本是两种版本的混合。因此，对于中国养老保险制度改革的研究，需要探讨在多大程度上发挥养老保险的代内再分配功能，即采用“俾斯麦模式”还是采用“贝弗里奇模式”。这一具有现实意义的问题是今后有待研究的内容之一。