社会保障基金管理体制

第三节　社会保障基金管理体制

一、社会保障基金管理的含义

（一）什么是社会保障基金管理

社会保障基金是国家为实施社会保障制度，通过法定程序，以各种形式建立起来的用于特定目的的资金，是实施社会保障制度的物质基础。必须依法、足额地征集社会保障基金并合理利用，保证社会保障制度的实施，发挥社会保障制度的保障作用。

社会保障基金管理是社会保障制度运行的核心环节，指为实现社会保障的基本目的和制度的稳定运行，对社会保障基金的运行条件、基金筹集、管理模式、投资运营、监督管理等进行全面规划和系统管理的总称。

（二）社会保障基金管理的基本内容

1.社会保障基金的筹集

（1）社会保障基金的主要来源：目前世界上大多数国家采取由企业、个人、政府三方负担的方式作为社会保障基金来源的主要渠道。这些国家均强调社会保险费由企业、个人和政府按一定比例和方式实行分摊，但具体负担方式和分摊比例根据各国的政治、经济、社会及历史传统有所不同，许多国家由企业负担主要部分，个人负担小部分费用，而政府或采取直接投入方式，如德国、日本；或政府部门承诺基金出现赤字时予以弥补，如美国。但也有例外，如新加坡公积金模式采取企业和个人负担的方式，智利只规定个人缴费。

（2）社会保障基金的其他来源：一是社会保障基金运营收入。传统社会保障制度下，尤其在现收现付制度下，社会保障基金的运营收入不明显。在世界范围内，伴随着社会保障制度改革的浪潮，各国逐步实施部分积累制或全部积累制，基金规模不断扩大，并逐步放开基金在金融、资本市场的投资限制，基金收入将成为社会保障基金收入的主要来源。二是特别税收补助，指政府除依法从财政预算中直接拨付社会保险款项外，为扩大社会保障基金来源而开设的特别新捐款，其收入直接进入社会保障基金特别账户中，由有关社会保障机构独立支用。如征收特别财政税、超额所得税、出口税、专项消费税、汽油费、烟草税等，用于弥补社会保障基金的不足。三是滞纳金和罚金收入。即向以各种方式违法欠缴、隐瞒少缴社会保障费的缴税单位征收的滞纳金或罚没收入。这部分收入全部归入社会保障基金。

（3）社会保障基金筹集方式和标准。社会保障基金筹集方式主要分为两种：一是开征社会保障税，以法律的方式规定社会保障税的课税范围、对象、税率，并建立社会保障基金预算，独立于或者纳入国家预算管理。二是征收社会保障费，同样通过立法，强制征收社会保障费，由社会保障机构统一管理。

社会保障基金的筹集标准（以我国的社会养老保险为例）：我国的社会保障制度采用的是现收现付与部分积累相结合的模式，养老金由企业、个人、政府分别负担，个人与企业分别负担比例为8%和3%，政府给予扶持和优惠。

2.社会保障基金的投资运营

社会保障基金是社会保障制度的核心和物质基础，而社会保障基金的投资运营又是社会保障基金管理的核心，其具有重大的社会、经济意义。

3.社会保障基金的分配

现行的市场经济是一种私人经济和公共经济组成的“混合经济”。其经济运行和资源配置以市场机制为基础性调节工具，但在市场经济中，确实存在一些由于各种原因而丧失劳动能力或生活处于困境的社会成员，市场机制不能提供其生活所必须的物质资源，这是单纯市场分配的一个重大缺陷。市场失灵是市场经济在其自身运行中必然产生的缺陷或弊病，在这一过程中起重要作用的是政府的财政部门。财政部门在社会保障制度的具体操作中，部分地采用转移支付的方式，给予这些特殊的社会成员以基本生活的物质保证。同时，凭借公共权力和私人部门征税，既为公共部门提供公共产品和实行转移支付筹措资金，又在征税过程中进一步“课富济贫”，缓解社会分配不公。

财政分配的一个显著特征是，分配的结果具有无偿性。社会产品在分配中发生单向流动，形成无偿分配，而社会保障分配的结果也主要是无偿分配，表现在：国家依法向纳税人征收一般性税收（政府经常性预算划转的社会保障资金的来源），无须直接偿还；国家和社会向社会保障对象给付社会保障资金，也不以直接的、等价的报偿为条件。虽然社会保障基金的筹集和使用要求权利和义务相对应，但也并非要求以直接的、具体到每个人的、等价的报偿为条件，而是以全体社会成员的整体衡量的，相当于人们常说的财政分配是“取之于民，用之于民”。

4.社会保障基金管理的法律体系

社会保障基金作为国家社会保障制度的重要经济基础，其管理必须纳入法制轨道。不同国家的社会保障基金管理的立法不尽相同，大体分为两种情况：一种是在社会保障法或社会保险法中对基金管理的问题有专门的法律条文，一种是通过专门的社会保障基金投资法或退休基金法，对社会保障基金的收缴、投资运营、投资组合及监管等做出规定，如智利、波兰等国都颁布有专门的退休基金法。受各国的政治、经济、社会及文化传统方面的限制，各国的社会保障基金管理的法律基础也不尽相同。必须从本国实际出发，借鉴有用的国际经验，逐步完善适合各国国情的社会保障基金管理法律体系。

（三）社会保障基金管理的主要途径

1.财政集中型基金管理途径

在一些欧美国家的社会保险制度构架中，采取政府集中型基金管理途径来实施社会保障基金的管理，即是以建立社会保险预算或直接列入国家财政预算的方式管理社会保障基金。前者强调社会保险预算与政府总预算项目分离，作为专项预算，在政府预算中保持相对独立性，不能直接动用社会保障基金弥补财政赤字。后者则将社会保险收支与政府预算融为一体，当社会保障基金收大于支时，政府可将其用于安排其他支出甚至用于弥补财政赤字，当社会保障基金收不抵支时，则通过财政预算款予以弥补。政府集中型的基金管理途径，注重以较高比例（一些国家在80%～90%）购买一级市场的国债、定向社会保险特种债券，基金具有风险较低、保障收益和易于操作等优点，但由国家承担投资风险，投资收益明显低于直接投资于金融市场的补充养老保险基金。国外社会保障基金管理的最新发展显示，欧美国家长期采用的这一基金管理途径，正受到基金投资市场化的严峻挑战。

2.多元分散型的基金管理途径

多元分散型基金管理途径是指社会保险专门机构委托银行、信托公司、投资公司、基金管理公司等金融机构对社会保障基金在法律允许的范围内进行管理的方式。多元分散型基金管理途径具有较高效率、较高投资收益，同时具有投资方式种类、投资组合上的较大的灵活性。由于多元竞争的特点，在一定程度上分散了基金投资风险，增进了投资运营的透明度和投资绩效，强化市场机制的作用，成为近年来世界上许多国家社会保障基金管理决策与改革的热点问题，受到许多国家的重视。当然，也受到经济环境、金融环境、法律法规的完善程度的制约。对这类基金管理途径，金融市场的完善程度和规范的市场运作是其重要约束条件。我国社会保障基金管理在相当长时期采取由社会保险机构委托国有商业银行划拨，存入社会保障基金专户，按规定购买专项国债，使社会保障基金的保值增值受到很大的限制。但能否推行多元的管理途径，则需视其具体条件是否具备，不应简单照搬国外经验，也不应盲目追随国际潮流。重要的问题在于，应根据我国国情的内在制约和经济、金融环境的现有格局，有选择、有区别地对第二、三层次基金计划的运作采取适度放宽的基金管理途径。

3.专门机构的集中基金管理途径

专门机构基金管理途径是指由相对独立和集中的社会保险银行、社会保障基金管理公司或基金会等专门机构负责社会保障基金的管理和投资运营。社会保障基金管理专门机构的董事会由财政、金融、劳动保障、工会、审计和社会保险机构等有关方面代表组成。通过严格规范、严格监控的方式，集中管理社会保障基金，负责实施基金投资运营，制定投资组合政策，实现基金保值增值的目标。在东南亚国家的社会保障基金管理中，专门机构的集中管理途径较为普遍。

二、我国社会保障基金管理改革与发展

（一）我国社会保障基金管理面临的主要问题

1.社会保障制度历史债务沉重

我国传统的社会保险制度主要采取现收现付制。根据测算，到2030年，我国城镇企业退休人员与在职职工人数之比将达到48.95%，到2050年，这一比率将达到55.46%。面临严峻的人口老龄化形势，养老保险不能再继续采用现收现付制。同时，如果改用基金制（完全积累制），则企业和在职职工都将难以承受缴费负担。因此，现行的城镇企业职工基本养老保险制度采用部分积累制（即部分基金制），实行社会统筹与个人账户相结合的制度。养老保险制度从现收现付制向部分基金制转轨，则新制度既要继续兑现旧制度对于劳动者养老待遇的承诺，又要为建立新制度积累基金，这就需要注入一定的资金，以保证新制度的建立和运行。在旧制度的基础上建立新制度，较之新建同样的制度所需要增加的资金数额，称为转制成本。这一转制成本，也可以认为是政府对于“老人”和“中人”的历史债务。这一历史债务是巨大的，据世界银行1996年的估算，历史债务在1995年的现值为19176亿元。

2.社会保障基金收不抵支

近几年，我国社会保障基金危机逐渐显现。以基本养老保险为例，基金当期收支缺口逐年扩大，1998年缺口为100多亿元，1999年缺口为200多亿元，2000年缺口为300多亿元。2000年基本养老保险基金当年收不抵支的省份达24个。有的地区拖欠退休人员的养老金，个别地区还十分严重。1998年6月份以前，各地拖欠的养老金总额达到146亿元。1999年，中央财政对1999年6月底以前拖欠的养老金一次性补贴，支付了历年的拖欠旧账，但到七八月份又出现了新的拖欠。有的地区不得已降低退休人员的养老金待遇。这不仅影响了退休人员的生活，也使人们对社会保障制度的信心产生了不良影响。

3.社会保障基金的保值增值面临困难

社会保障基金特别是养老保险基金积极努力保值增值，这是社会保障制度得以正常运行的要求。但是，目前我国社会保障基金的收益率很低，当然，基金投资渠道不畅，是与我国资本市场不发达和社会保障基金管理者的投资管理水平低这一现状相联系的。此外，农村社会保险制度按较高的预定利率设定，但近几年市场利率不断下降，导致了严重的“利差损”。

（二）强化我国社会保障基金管理的主要措施

1.注入国有资产，解决历史债务

由传统的养老保险制度向新的养老保险制度过渡，出现了历史债务。现行的城镇职工养老保险制度基本上是为“新人”设计的。其中没有确切的认可和明确“老人”历史债务的解决方法。因此，对于经济结构和制度转轨中的“老人”和“中人”历史债务，基本上没有明确地予以考虑，而在制度转轨前，大部分企业的养老保险基金，或是以利税形式上缴国家，或被企业用于扩大再生产，旧制度多年积累下来的“老人”和“中人”几乎没有养老金预留，当然也就不可能有这部分人员的养老金积累。有学者认为，本应积累的“老人”养老金，在旧制度下转化为国有资产，形成“老职工”整体的特殊资本权利。因此，在旧制度转轨时期，在国有企业中分离出一部分国有资产，对养老保险基金进行补偿是完全应该的。这部分历史债务应当单独给予考虑。这是一个重大的方案设计问题，但在已出台的方案中对于这个问题的处理过于简单，把未来的资金责任混合归结到“社会统筹和个人账户相结合”的模式下。而对于历史债务的偿还，资金来源问题却未予落实。

由此可见，这一改革方案，对新旧制度的养老金责任没有划清，特别是对传统制度下的“老人”和“中人”的养老金历史债务这一笔巨大资金缺口如何解决，并未落实。但这是一个无法回避的问题，如果这一重大债务问题不认真解决，新制度在身负沉重的历史债务的条件下运行必然步履艰辛。

2.做实个人账户，建立基金积累

分清新旧制度的养老金责任后，在注入国有资产解决历史债务的同时，基本养老保险中的个人账户有必要并有可能做实，从而建立起养老保险基金的部分积累。个人账户基金完全由个人缴费形成，责任明确，便于做事，有利于职工为将来的养老保险积累部分资金，从而缓解老龄高峰的财政压力。这个方案使资金使用方向明确，用人单位缴费形成社会统筹基金，用于支付已退休人员的基本养老金和以后退休人员的基础养老金，个人缴费形成个人账户，用于支付个人账户养老金，财政和其他渠道的资金用于解决基金缺口。另外，个人缴费比率一步提高到8%，职工可以承受。

3.扩大覆盖范围，建立统一制度

从社会保险制度完善和事业发展的要求看，必须建立统一的覆盖城镇所有劳动者的社会保险制度。目前在城镇，基本的医疗保险和失业保险制度是基本统一的，基本养老保险、工伤保险和生育保险制度实际上主要只覆盖企业。从社会保障基金管理的要求看，有两点需要加强：一是要尽快建立起统一的城镇职工基本养老保险制度；二是要使社会保险的各个项目真正覆盖全体劳动者。扩大社会保险覆盖范围，实现城镇职工社会保险全覆盖，是社会保障制度本身的要求，也是维护社会成员的基本人权的需要，有利于社会保障基金的积累，也有利于提高社会保险的支付能力，还可以降低缴费率。因此必须花大力气扩大基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险失业保险和生育保险的覆盖面，将城镇各类从业人员全部纳入社会保险这一“安全网”保障范围。

4.提高统筹层次，实行社会化管理

当前，我国社会保障基金统筹层次不高，基金管理的社会化程度不高，基金调剂范围小，资金管理分散，有的地方目前仍是省级统筹，这就造成了地区间的畸轻畸重，不利于企业的公平竞争，也削弱了社会保障基金的抗风险能力。因此要创造条件逐步提高统筹层次。第一步是实行省级调剂基金制度；第二步是争取实行省级统筹；第三步是到条件允许时，实行某些项目在一定程度上的全国统筹。

5.规范基金制度，加强基金管理

社会保障基金管理是社会保险制度的核心，其行为必须是规范的，因此需要强有力的法律保障。现在我国已有《社会保险费征缴暂行条例》，这是专门针对社会保障基金统筹而制定单行行政立法。但对于社会保障基金管理的其他环节，立法尚不够。因此，需要加快社会保障基金管理的立法研究，特别是关于社会保障基金运营与投资的立法应适时出台。社会保障基金是一定数量的货币，在通货膨胀和物价上涨的情况下会发生贬值，基金的承受能力会下降，甚至出现危机。为了保证被保险人的利益，保值和增值成了社会保障基金管理与运营的核心问题。因此，社会保障基金必须投资运营，以取得收益。社会保障基金公共利益的属性决定了它的投资必须坚持以下原则：安全性，即降低投资风险，以保证足额收回和取得预期收益，保障受益人的支付需要；流动性，即保证投资的流动性，以追求投资的及时收回和融通、变现和周转，应付支付的需要；收益性，即投资高回报项目，以取得预期收益，促进社会保障基金运营的良性循环。