社会保障基金运营管理的经验教训

二、社会保障基金运营管理的经验教训

纵观我国社会保障基金的发展历史，可以看到，政府为了使社会保障制度的功能得到最大程度的发挥，切实保障人民群众的基本生活，在不同的历史时期，根据当时的实际情况，建立了不同管理模式的社会保障制度和相关的经济支持制度，并从政策法律的层面上加以巩固。在社会保障基金的运营管理中，积累了大量的经验。这些经验将对我国今后的社会保障基金运营管理有重要借鉴意义。

第一，在基金的筹集方式选择上坚持国家、企业、个人三方共同负担缴费义务的原则。在改革开放以前，社会保障责任基本上是由国家和企业负担的，资金来源单一，加重了企业和国家财政的负担，影响了企业的竞争力和国家在其他方面的支出。当然这也是有特定的历史背景的。在市场经济条件下，新型的社会保障制度在养老、医疗、失业保险中引入在市场经济国家普遍采用的三方负担机制，这些保险项目的基金由国家、企业、个人共同出资组建，不仅有利于扩大基金的来源，减轻财政和企业的负担，而且还能起到巨大的激励作用，提高企业的人力资源管理绩效。

第二，提高社会保障基金筹集和使用的统筹层次。改革开放以前，我国基本上是企业办社会。社会保障有社会之名，却无社会之实。社会保障基金的提取、管理、使用都由企业负责。这种企业保障不符合大数法则，不利于分散风险，降低了基金的保障功能，而且加重了企业的负担，影响到劳动力的合理流动。为了改变这种不利局面，在新型社会保障体制的建立过程中提出要提高社会保障基金的统筹层次，实行基金社会化管理，减轻企业的负担，为建立统一的劳动力市场打下良好的基础。

第三，社会保障基金的筹集采用社会统筹与个人账户相结合的方式。从宏观上说，选择这种筹资模式是出于财政平衡考虑的。这种制度的核心在于基金的部分积累。如前文所述，我国人口老龄化的趋势是非常快的，必须提前做准备。其中的个人账户部分实行基金积累制，以准备应对将来的人口老龄化高潮;而社会统筹方面实行现收现付，互助共济，满足现时的需要。

第四，社会保障基金收支两条线管理。这是针对当前社会保障基金未纳入社会保障预算管理所采取的一种监管措施。实行收支两条线，要求在筹集到社会保障基金之后，必须纳入财政部在银行开设的“社会保障基金专户”中，集中管理。使用时，经办机构必须提交使用计划，申请财政部门批准。这种管理办法改变了以往社会保障基金由主管部门收支集于一身的做法，有利于财政部门加强对社会保障基金的监管，杜绝挪用基金现象，确保基金安全。

第五，在基金投资管理中注重安全性和收益性相结合。2005年全国社会保障基金净增加294.41亿元，其中财政拨入资金净增加228.70亿元，投资收益转入增加52.90亿元，社会保障基金投资入股交通银行产生的股权资产准备12.80亿元。加上期初余额1659.86亿元，2005年全国社会保障基金权益总额为1954.27亿元。全国社会保障基金负债163.60亿元，为社会保障基金会受托管理的原行业统筹企业基本养老保险基金(以下简称行业统筹基金)本息，以及获取利差融入的正回购资金余额。全国社会保障基金资产总额为2117.87亿元，其中:社会保障基金会直接投资资产为1387.58亿元，占资产总额的65.52%;委托投资资产为730.29亿元，占资产总额的34.48%。在2005年全国社会保障基金已实现收益52.90亿元，已实现收益率3.12%，浮动盈利减亏增盈18.32亿元，经营业绩达71.22亿元，以此计算的经营收益率为4.16%^[6]。

2005年年末，全国社会保障基金资产包括社保基金会直接运营的银行存款、在国债一级市场购买的国债、经批准于2001年购买的企业债和金融债、投资入股交通银行和中国-比利时产业投资基金产生的股权资产、指数化投资、资产证券化产品、应计未收存款和债券利息等，以及委托投资管理人运营的委托资产。在社会保障基金的投资管理的探索中，注重安全性和收益性相结合，将大部分资产投资于银行存款、在国债一级市场购买的国债、2001年经财政部允许购买的企业债和金融债，确保了基金的安全。将部分资产委托给基金管理公司，进入资本市场投资以实现保值增值的目标，这样就能兼顾到收益性的目标。

但是，社会保障基金监管中存在的问题也不容忽视，许多问题和教训应引起我们的重视。我国的社会保障制度的覆盖面不够宽，社会化程度低。占中国人口一半以上的农民至今还未纳入社会保障体系。就是在城镇，现行统筹主要也是国有企业和部分集体企业。这在很大程度上限制了劳动力的合理流动。而且各地的统筹基本维持在省级，社会保障基金不能在全国范围内调剂余缺。基金分散，社会化程度低，调剂功能差，制约了社会保障制度功能的发挥。

筹款机制不完善，缺乏强制力。现阶段主要采取社会保障费的形式征集社会保障基金，由税务机关代收。随着实践的不断深入，采用社会保障费这种筹资方式的弊端越来越明显。以社会保障费筹集资金的方式最大的缺点就是缺乏强制力。由于空账运行，投资收益低的原因，追求经济理性的个人往往会选择缩小缴费工资的口径，以求不交或少交。同时为了使征收工作顺利展开，各级社会保障经办机构有可能和缴费主体合谋，降低“核定工资总额”，能收多少就收多少。正是因为社会保障基金的软约束机制，使社会保障基金存在很大的筹资风险。在这种情况下，社会保障制度存在很大的筹资风险。

社会保障基金的管理分散，资金流失严重。劳动、人事、民政、卫生、财政都有权管理社会保障基金，决策和管理上的矛盾时常发生。各部门的规章制度不规范，实施的方法不统一，以致在管理上存在漏洞，经常出现社会保障基金被挪用的情况。因为缺乏严格的、能够互相制约的基金监管机制，使得社会保障基金流失非常严重。