社会保障基金管理的改革对策

三、社会保障基金管理的改革对策

为了克服中国社会保障事业发展中所面临的基金紧缺的难题，无论是理论研究工作者，还是从事社会保障实际工作的人员，都纷纷提出自己的见解、阐述自己的主张，尽管这些观点不尽一致、各有不同，但从总体上来看，主要有两种基本思路:

(一)“社会保障费”改为“社会保障税”

改革中国目前社会保障基金的征收方式，改“社会保障费”为“社会保障税”。这种观点的提出比较早，持这种观点的人也比较普遍，他们认为:开征社会保障税是国际上社会保障发展普遍采用的筹资形式。现在已经建立社会保障制度的140个国家中，有80多个国家开征了社会保障税。^[5]以社会保障税的形式来筹集社会保障资金比较原来的征收社会保障费的方式而言，有下列的优势:

(1)可以通过社会保障税的法律职能，将国家、单位和个人的分配关系给予明确，增强了资金筹集的社会透明度。

(2)通过社会保障税的强制性特点，可增强政府的宏观调控能力，保证社会保障资金的征收，推进社会保障制度的改革进程。

(3)通过社会保障税的稳定性特点，向社会及时、足额地供给社会保险基金，为社会保障事业发展提供稳定的资金来源、奠定必要的财力基础，促进社会保障政策目标的实现。

(4)通过社会保障税的公正性特点，体现国民同等待遇的要求有利于促进公平与效率的最佳选择，保证企业主体在平等条件下开展市场竞争。

(5)通过社会保障税的国际性特点(社会保障税是世界发达国家比较通行的做法)，能够促进中国经济体制同国际惯例更好地接轨，消除或减少外商投资企业与外国企业对中国当前依靠行政措施征集社会保险基金造成的误解和纠纷，既有利于妥善解决这些企业中方职工的社会保障利益问题，还有利于促进中国对外开放工作的发展。^[6]

(二)现收现付制向基金积累制过渡

有的学者认为:长期以来中国社会保障制度一直采用现收现付制。这种社会保障基金筹集模式是根据“量出为入”、“以支定收”的原则、依据当年社会保障支出的需要来筹措保障基金的。采用这种筹资模式，当年筹集来的社会保障基金直接供当年使用，可以避免因物价上涨而带来的社会保障基金贬值风险，无需考虑投资增值问题，也就无所谓基金的积累了，于是，在中国即将进入老龄化时代、国有企业改革大量员工下岗等问题出现时，这种筹资模式就会导致整个社会保障支付系统面临严峻的挑战，甚至出现支付危机。所以，从长远来看中国就必须进行社会保障基金筹集模式的改革，必须由现收现付制向基金积累制过渡。基金积累制是根据“量入为出”的原则，把将来可能发生的社会保障费用预先提取形成社会保障基金，并进行储蓄积累的社会保障基金筹集制度。这种筹资模式的基本精神是当代人的社会保障费用由当代人来负担。采取这种筹资模式的优点是强调了社会保障中公民的自我保障责任和意识，而且公民的社会保障缴费率是在科学分析和预测未来各项社会保障支出所需基金总量基础上确定的，可以确保在相当长时期内社会保障的收支平衡;但是，这种筹资模式也有一个内在缺陷，即所形成和积累起来的社会保障基金在漫长的储备过程中容易遭遇通货膨胀而面临贬值的风险，而从目前中国的实际情况来看，由现收现付制向基金积累制过渡过程中所面临的主要困难是双重负担问题，即在改制转轨时期，那些已经退休以及来不及储足基金就退休的人需要在职人员赡养。这就使在职人员要承受双重负担，既要预收备付自己这一代人的社会保障基金，又要现收现付上一代人的社会保障开支，负担将会非常沉重。因此，中国在从现收现付制向基金积累制这一模式过渡过程中，关键在于保证储备基金的保值增值。^[7]

尽管，这两种观点所强调的重点各有不同，但事实上这两种观点之间的差异并不构成矛盾，开征社会保障税，可以因其在法律约束、管理效率、收入稳定等方面的较大优势，可以大大地提高社会保障资金的征收效率。但是，无论是通过何种方式筹集起来的社会保障资金只要不是直接进行当期分配，而是形成供长期分配的储备基金，就必然面临着贬值的风险，也就必然要考虑如何确保社会保障基金有效地保值增值以防范贬值的风险。所以，从整体上来看，如何确保社会保障基金有效地保值增值必将成为社会保障筹资方式改革最终成功的关键。而从中国目前的有关这一方面的政策和实际操作情况来看，确保社会保障基金有效地保值增值显然是困难重重。因此，如何确保社会保障基金有效地保值增值也就成为本章研究的重点的理论必要和现实意义之所在了。