中国农村社会保障制度的改革与发展

第三节　中国农村社会保障制度的改革与发展

一、我国农村社会保障制度的现状和问题

随着农村经济的发展，为了保证改革的顺利进行，发挥社会保障“调节器”和“稳定器”的作用，我国对在计划经济体制下形成的保障体系进行了一系列的改革，并取得了令人鼓舞的成绩。到1994年，全国建立农村社会保障网络的乡镇达14854个，比1991年的13322个增加1532个、增长11.4%；社会保障基金会195276个，比1991年的186631个增加8645个，增长4.6%；社会保障基金会积累资金额28.1亿元，比1991年的16.7亿元增加11.4亿元，增长68.3%。其中农村养老保险从1991年试点到现在，有27个省、市、自治区的1100多个县市开办，共有5000多万农民（包括乡镇企业职工）参加了保险。农村集体办敬老院年末收养人数达345406人，比1985年的261669人增加83737人，增长32%。得到国家定期定量救济和集体给予补足的散居五保户人数占散居五保户人数的比重由1985年的80%提高到1994年的93%。以村级合作医疗为重点的医疗保险取得了突破性的进展。农村扶贫取得了举世瞩目的成就。部分地区解决了部分群众“病无所医，老无所养”的问题，对于深化农村改革和维护社会安定，发挥了一定的积极作用。但与发展社会主义市场经济要求相适应的科学、系统、规范、统一的农村社会保障制度相差甚远，还存在许多有待解决的问题。

（一）层次低，范围小，覆盖面窄

建立社会保障网络的乡镇2005年全国虽达21854个，但仅占全国乡镇总数的31%，建立社会保障基金会的村委会仅占全国村民委员会的24%。没有建立社会保障机构的地区，尽管集体也以公益金和合作医疗基金的形式向农民收取社会保障费用，但由于个人缴纳的公益金只是赡养无儿无女的孤寡老人，社会共济性差，而且使用缺乏有效的监督和约束，农民没有积极性。此外，大部分乡镇企业和私有企业以及有农村劳动力就业的国有企业、城镇集体企业、三资企业对农村劳动者的社会保障基本上是空白。这种情况，使国家无法对全体农村劳动者提供基本的生活保障，极不适应多种所有制并存的格局，不能维护劳动者的基本权益，阻碍了企业的优胜劣汰，影响了资源优化和经济效益的提高。

（二）社会化程度低，保障功能差

目前农村以养老、医疗为重点的社会保障工作仅在小范围内实行，没有在全国大范围内大面积推广，社会保障基金调剂范围较小。在如何确定福利水平与经济发展的关系方面国家没有一个具有法律意义上的数量规定。全国虽有1100个县开办养老保险，但参加人口只占总人口的10%。积极推行的农村合作医疗制度虽然解决了部分群众“病有所医”的问题，但是没有从根本上解决农村人口与集体在医疗保健上的依附关系，医疗保障只是社区化，而不是社会化。这种状况不仅削弱了社会保障对劳动者的生活保障作用，而且成为集体经济和乡镇企业进一步发展和参与市场竞争的障碍。

（三）农村社会保障模式存在弊病

目前，农村社会保障模式，主要采取现收现付和略有节余的办法，大体有四种：①仿城模式：社会保障基金完全由企业负担，个人不缴纳费用，企业也没有储备。主要在经济实力雄厚的乡镇企业里实行。②福利模式：看病不要钱，养老不要钱，上学不要钱，用水不要钱，一切由村里负担。它在集体经济发达的乡村实行。③社区模式：以社区为单位筹集、管理和使用。④储蓄积累模式：其特点是由国家、集体、个人分别承担社会保障责任，由国家统一管理资金，保证合理利率。

以上四种模式中，第一种模式已被实践证明是不成功的，在城市里也难以为继。第二种模式目前不易推行，一旦经济滑坡，就会彻底瓦解。而且这两种模式，承袭了城镇企业职工社会保障基金由国家和企业包办的做法，使集体和企业背上了包袱，不利于建立适合农村经济特点的以自我保障为主的社会保障机制。第三种模式的困难是基金没保障，很难保证基金不被挪用。第四种储蓄积累模式，基本上克服了它们的不足，并便于农民接受，是一种可行的模式，但范围极小。从整体看，现行的农村社会保障模式无法承担未来农村老龄化高峰到来的冲击。

（四）社会保障基金管理缺乏法律保障，难以保证保值增值

由于农村社会保障体制尚未确立，社会保障尚未立法，更没有形成法律体系，使农村社会保障工作无法可依，无章可循，致使农村社会保障基金管理缺乏约束，资金使用存在风险大、无法解决保值增值的问题。有的将社会保障基金借给企业周转使用，有的用来搞投资、炒股票，更有甚者利用职权贪污盗窃，致使基金大量流失，严重影响基金正常运转。投资风险和增值的高要求，使社会保障基金变成烫手的钱。

（五）社会保障管理分散

我国农村社会保障的现状是城乡分割、条块分割、多头管理、各自为政。条块之间既无统一的管理机构，也无统一的管理办法。从管理机构上看，部分地区在国有企业工作的农村职工的社会保障统筹归劳动部门管理，医疗保障归卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理，农村养老和优抚救济归民政部门管理，一些地方的乡村或乡镇企业也出台了社会保障办法和规定，有的地方的商业保险公司也搞了保险，形成了“多龙治水”的管理格局。由于这些部门所处地位和利益关系不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾。由于多家分割，条块分割，政事不分，缺乏监督，使本来已经混乱的管理体制更加混乱。

另外，农村社会保障还存在发展不平衡，发展缓慢，对国民收入再分配功能差等有待解决的问题。

二、完善我国农村社会保障制度的改革和对策

我国农村社会保障制度因经济体制改革的深入和社会主义市场经济的建立而面临新的任务。我国农村计划生育政策的实施、家庭结构的变化、人口老龄化以及农业现代化、农村工业化、农村城市化的趋势等客观现实情况以及过去搞的社区型社会保障的夭折，迫使我们必须建立起中国农村社会保障制度。建立农村社会保障制度必须立足我国的基本国情，即人口多，底子薄，经济落后，劳动者无固定收入，老龄化速度快，地区发展不平衡。我国目前城镇职工社会保险的做法和国际社会保障经验，都不能解决我国农村社会保障问题。按通用的社会保障方式，即按严格的收入比例、严格的时间和地点、严格的投保年龄建立起一种规范的管理办法，在我国农村相当长的时间内是难以做到的。因此，建立我国农村社会保障制度的指导思想是：从农村实际出发，坚持以保障农民的基本生活为目的，借鉴我国城市和国外社会保障的经验和教训，以农民的自我保障为主，自助为主与互济为辅相结合，社会基本保障与家庭保障、集体保障、企业保障相结合，实现全方位的社会保障。建立农村社会保障制度的目标和方向是根据建立农村社会保障的指导思想和原则要求，在全国范围内建立一个科学、系统、规范，包括养老保险、医疗保险、工伤保险等社会保险和社会福利、社会救助等全方位的、城乡一体化的有中国特色的社会保障体系，使农村劳动者和全体社会成员面临年老、疾病、丧失劳动能力以及其他诸困难时，能够得到最基本的生活保障或帮助，都能享有老有所养、病有所医、失业有救济等，最终实现“全民皆保险”，成为发展社会主义市场经济的一种重要的“稳定器”和“减震器”。

建立农村社会保障制度是一项庞大的系统工程，涉及面广，不能一蹴而就，应根据农村自身的特点和今后农村经济的发展从局部入手，逐步推进，走“渐进式”发展的路子。

第一，从实际出发，因地制宜，积极稳妥，不搞“一刀切”，不搞“一哄起”。经济条件好的富裕地区，应尽快抓紧，全面展开；一般地区，先从养老保险和医疗保险入手，创造条件逐步展开；对经济落后的贫困地区，要把社会保险与救济救灾工作统一起来，扶持贫困户参加社会保险，提高他们战胜灾害、脱贫致富的能力。保障范围由小到大，项目由少到多，投保时间、投保年龄、投保额彻底放开，集体补助由国家引导、集体和企业自定。总之，开展农村社会保障工作要顺应农民的要求，尊重农民的感情，留有余地，循序渐进，以适应当地经济发展水平和群众心理上、物质上的承受能力。

第二，以保障农民最迫切需要解决的基本生活为原则。由于农村的特点，农民生活费用要比城市低。有的不需要花钱或花钱较少，如饮水问题、交通问题。农民最迫切需要的是养老保险和医疗保险。但首要问题是保障最低生活水平，然后，再根据农民的实际承受能力和经济发展状况，逐步扩大提高。

第三，坚持“国家政策引导，农民自我保障为主，集体补助为辅”的保障原则。我国现时正处在大规模的经济建设和文化建设阶段，资金短缺是阻碍我国大发展的一大难题。在这种情况下，依靠国家财政开展社会保障工作，显然极不现实。中国农村现有老人1亿多人，如果依靠国家财政直接资助每位农村老人每月50元，保障他们享有最低生活，一年就要拨付600亿元，而且随着人口老龄化发展，农村老人越来越多，生活质量随着经济发展越来越高，国家财政负担必将越来越重，有不堪重负之忧。农村社会保障的出路只有坚持“国家政策引导，个人交费为主，集体补助为辅”的原则，依靠农民自身的力量进行自我保障，充分体现“自济互助”的特点。同时也要发扬我国家庭、亲友和邻里之间互助互济的优良传统，倡导社会尊老、敬老和养老的美德，建立一种社会基本保障、家庭保障和群众互助保障相结合的新型的社会主义农村保障模式。

第四，坚持务农、务工、经商等各类人员社会保障管理一体化的方向，尽可能将农民组织起来，参加社会保障。但在具体步骤上，必须贯彻“先易后难，逐步推进，重点突破”的战略方针，先搞好进城固定从事二、三产业的农民和国有企业、城镇集体企业、乡镇企业、三资企业、私有企业农民职工的社会保障，特别是养老和失业保险，然后逐步把农村人口纳入进来，视经济发展情况，最后实现城乡社会保障一体化的飞跃。当然，对于务农和务工的农民，社会保障基金筹集和给付应该有所区别。完全务工经商的农民，社会保障办法可以参考城镇办法拟定。同时，也应适当考虑工农关系。

第五，建立多层次的社会保障体系。我国农村发展极不平衡，就是同一地区的村庄之间，同一村庄相邻农户之间的收入方式、收入水平也存在很大差异。单一层次的社会保障体系很难照顾到各方面的要求。应建立以我国法定基本社会保障为主体、乡村集体保障和家庭储蓄保障等并存的多层次社会保障体系。基本社会保障不分所有制和劳动力从事产业活动的性质，不论是在城镇务工经商还是在乡村集体企业、国有企业、城镇集体企业、私有企业、三资企业从事非农产业活动，还是在本乡、本村从事农业生产的均须参加，其资金来源按照部分积累的原则，由国家政策引导，集体补助，个人负担，建立基本社会保障基金。基本社会保障基金先由县级起步，逐步过渡到省级统筹，待条件成熟时实行全国统筹。乡村集体保障由乡村集体和企业根据自身经济能力为本社区群众和职工设立，所需资金从集体和企业所得税后利润中按一定比例提取。集体和企业为职工提取的补充保障基金由社会保障机构管理，记入个人账户储存，劳动者退休和失业时，管理机构将个人账户和资金连同利息发放给劳动者。个人储蓄保障由劳动者根据家庭和个人情况自愿参加，自选投保机构，存取自由，连本带利一次付清。

第六，建立个人账户，确保基金保值增值。建立个人账户，按个人账户储备积累的总额确定保障基金的发放标准，是建立农村社会保障制度的核心问题。建立个人账户是我国社会保障改革的方向和世界社会保障改革的潮流。不论集体补助多少或有无补助，连同个人缴纳的部分，都归总到投保人的个人账户上。其特点是个人享受的社会保障基金主要靠自己的劳动积累。这种方式让农民既有安全感又有自主感，有利于调动广大农民群众参加社会保障的积极性。在设立个人账户的同时，还必须有一块社会统筹基金，以承担起社会互济的功能。因此，必须做好社会统筹和个人账户相结合的工作，不断推进农村社会保障制度向更深层次发展。按照国际惯例，保障基金的节余基金使用首先必须遵循安全原则，其次才是效益原则。从我国实际情况来看，可以委托国家社会保障管理机构集中统一办理购买国库券和国家特种公债，以确保基金的保值增值和充分利用，既支援了国家建设，又取得了群众信任。要明确基本社会保障是由政府代表国家组织实施的基本社会保障制度，社会覆盖面广，标准相对较低。除此之外，还要发展多层次、多形式的补充保障。可以将政府建立的社会保障作为基本保障，将一些乡村和企业已有的保障办法和规定，划入补充保障部分。

第七，加强农村社会保障制度的立法工作。社会保障的性质在于它的政府强制性和非营利性，它体现的是社会成员在政府保障下的平等保障权利。目的是使每个社会成员都能分享经济发展的实际利益，共享经济发展成果，达到富国安民的目的。所以不管农民是否要求，从科学管理的角度出发，面对9亿人的未来，我们从现在起必须加快社会保障立法工作，依法建立社会保障制度。建立社会保障制度，筹集社会保障基金，确保基金使用安全、高效，没有强有力的法制手段是不可想象的。