社会保障制度发展的文本展示

三、福利国家的出现：社会保障制度发展的文本展示

从理论上说，社会主义国家要使劳动者获得解放，就必须给劳动者提供足够的保障。在财政上，1978年前国家对劳动者的保障（福利提供）由各个单位自行进行，提供住房、教育、医疗等服务。整个国家像一个大家庭一样运转，而每个单位则像小家庭那样活动，这也是家计型财政的特色。随着经济改革的进行，社会逐渐成长，个人慢慢摆脱了对单位的依附关系。这时，因种种原因脱离了原单位后的个人，就不能再享受原单位提供的各种福利。而在不负担福利的非国有企业中工作的员工，也无法享受福利保障。同时，不负担福利的非国有企业，在与负担员工福利的国有企业竞争时，被普遍认为对国企不公平。国有企业经济效益差，也往往被归因为所谓的（因承担福利带来的）社会负担重。这样，正在进行经济改革的政府就要解决两个问题：一是为那些脱离原国有制单位的个人和那些非国有经济单位的劳动者提供福利与保障，二是接过国有经济单位原来对在职者承担的福利责任，以便加强国有企业的竞争能力。要完成这样的任务，政府就必须建立起完整的社会保障系统，对个人提供社会养老、社会保险与社会投资等多种服务，从而成为公共服务性政府。

如前所述，20世纪70年代末至80年代初，中国并不存在系统的社会保障制度，只有民政部门承担着一部分社会救济职能（对无单位的生活困难户、灾民、军烈属等等）。随着个体的独立与社会的成长，建立社会保障体系的必要性逐渐显现。从政府工作报告的文本来看，最早对建立社会保障制度进行安排的是在1988年（政府工作报告中最早出现“社会保障”字眼的是1983年和1986年，但未作详细说明和安排。同样的，1989年和1990年也只出现了这样的字眼，也未作详细说明和安排。）。在当年的政府工作报告中，出现如下文字，“要加快社会保障制度的改革，建立和健全各类社会保险制度，进一步发展社会福利事业，继续做好优抚和救济工作，逐步形成具有中国特色的社会保障制度”，并提出加快城镇特别是大中城市住房制度的改革，逐步实行住房商品化。从1991—1995年，住房制度和社会保障制度改革总是一并提出，住房制度改革主要是贯彻住房商品化，而社会保障制度建设主要是建立各种社会保险制度（养老保险、待业保险、医疗保险、工伤保险等）。在相当大程度上，此时的住房与社会保障制度改革属于“甩包袱”性质，政府此时的角色是被动消极的，目的在于减轻政府及国有企业的负担。

1996年起，住房商品化改革不再与社会保障制度改革并列提出，而是分别进行安排。特别是在该年，提出了较完整的社会保障体系，包括社会保险（养老保险、失业保险和医疗保险）、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助等多个层次。1997年起，全国有100多个城市建立了最低生活保障制度，这被认为“是适合我国国情的一种社会保障办法”（1997年政府工作报告）。1999年政府工作报告中将三条保障线概括为“具有中国特色社会保障制度的重要组成部分”，分别是：基本生活保障（国有企业下岗工人的），失业保险金，城镇居民最低生活费（享受失业保险两年后仍未就业的人领取）。这一年，社会保障制度建设的目的，被描述为“为国有企业改革和经济结构调整创造条件”，也被认为是启动内需的有力措施。但是，这一时期政府在社会保障领域的种种举措，被社会各界广泛批评。政府在住房改革（公房折价销售、新房市价买卖、土地由政府集中储备和拍卖使用权），大幅提高教育收费，减少在医疗卫生领域的政府负担等方面，在相当大程度上给社会造成“零福利国家”的远景预期，反而抑制了一般消费需求。

2000年的政府工作报告文本中，社会保障体系建设的目的被从“扩大内需”提升为“维护社会稳定”，社会保障体系建设的内容被描述为“独立于企业事业单位之外、资金来源多渠道、管理服务社会化”。也就是说，一个脱离于生产单位、由国家给予最终兜底的社会保障系统，在思想认识和工作安排中已逐渐成熟。2001年的文本将社会保障制度的完善与不断改善人民生活联系在一起，其目标定位于“独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化”。从文字上看，与2000年相比，加入了保障制度规范化的要求，这是政府对自身制度建设的要求。这一年社会保障体系建设还与扩大就业、增加居民（特别是低收入者）收入、改善居民住房条件联系在一起。在2002—2008年的文本中，社会保障制度建设与就业、改善生活始终联系在一起，在工作安排中也总是处于重要的地位。特别的，2006年文本中提出了社会建设，2007文本中将社会建设的内容具体化为：教育、卫生、文化、体育等社会事业；就业和社会保障工作；社会管理（安全生产、民主法制）等诸多方面。2008年文本中，进一步提出“更加注重社会建设，着力保障和改善民生”。

这样，社会保障从服务于国有企业改革的一种手段，发展为社会建设的重要内容，从国有经济单位为增强竞争力而不得不卸下的包袱，变成政府服务于社会的主要职责。