新中国社会保障制度的初步建立

一、新中国社会保障制度的初步建立

社会建设与人民幸福安康息息相关，其核心就是社会保障制度建设。新中国成立以来，中国共产党从国情出发，高度重视并积极致力于社会保障体系的建立和完善。从新中国成立到改革开放前，我国逐步建立了与经济发展水平相适应、与计划经济体制相统一的一套社会保障制度。

（一）城市社会保险制度的建立

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第32条规定，“逐步实行劳动保险制度”^[135] 。这部具有临时宪法作用的《共同纲领》，为在全国建立统一的劳动保险制度确立了法律依据。我国社会保障制度的建设据此逐步展开。

一是企业职工劳动保险制度的建立。1951年2月，政务院通过《中华人民共和国劳动保险条例》，自当年3月1日起正式实行。这是新中国第一部社会保险法规，它对企业职工在遇到生、老、病、死、伤、残等困难时所获得的补助、抚恤和救济，都作出了相应规定，为全面建立社会保险制度奠定了基础。

1953年1月，政务院修订了《劳动保险条例》。修改的内容主要集中在两个方面：一是扩大条例的实施范围，二是提高劳动保险待遇。经过修订，劳动保险的实施范围扩大到了工厂、矿场及交通事业的基本建设单位以及国营建筑公司。在待遇方面，修订后的条例着重解决职工最为关心的疾病和医疗问题，如取消原条例“停工医疗期间以六个月为限”的规定；贵重药费虽原则上由职工本人负担，但经济困难的可以申请补助；原条例规定养老的本企业工龄由10年降低为5年，使年龄和一般工龄都符合条件而本企业工龄不满10年的职工可以享受养老待遇；退职养老金的待遇也由工资的35%至60%增加为50%至70%。^[136] 此外，生育待遇，丧葬费，丧葬补助费，非因工死亡的家属救济费，也均酌量而有所增加。

1956年，在国民经济进一步好转的情况下，企业社会保险的实施范围扩大到商业、外贸、粮食、供销合作社、金融、民航、石油、地质、水产、国营农场、造林等13个产业和部门。这样，全国按照劳动保险条例实行劳动保险的职工人数达到了1600万人，比1953年增加了近4倍；通过签订集体劳动保险合同实行劳动保险的职工有700万人，比1953年增加了10倍。享受劳动保险待遇的职工人数，相当于当年国营、公私合营、私营企业职工总数的94%。^[137]

二是国家机关和事业单位工作人员社会保险制度的建立。在建立企业社会保险的同时，机关事业单位的社会保障也逐步建立。1952年6月，政务院颁发《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》。这个指示使全国各级人民政府、党派、工青妇等团体，以及文化、教育、卫生、经济建设等事业单位的工作人员和革命残废军人，得以享受公费医疗预防的待遇。1955年12月，国务院颁布《国家机关工作人员病假期间生活待遇试行办法》、《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》、《国家机关工作人员病假期间生活待遇暂行办法》等规定，进一步扩大了社会保险的覆盖面。

到1956年底，国家对国家机关工作人员在遇到生、老、病、死、伤、残等时所享受的保险待遇都作出了相应规定。这标志着国家机关工作人员社会保险制度的建立，它同企业职工劳动保险制度，一起构成了新中国的社会保险制度。社会保险制度的建立，保障了职工权益，维护了社会稳定，支持了国家大规模基本建设，体现了社会主义制度的优越性，激发了广大职工的社会主义建设积极性。

（二）农村社会保障制度的建立

在城市建立社会保险制度的同时，党和政府也对在农村建立社会保障制度进行了探索。

一是建立农村养老保险。新中国建立初期，我国农村社会保险制度是通过高级农业生产合作社组织实施的。1956年6月，第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定，“农业生产合作社对于缺乏劳动能力或者完全丧失劳动能力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产和生活上给以适当的安排和照顾，保住他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬”^[138] 。根据这一规定，随着农业合作化和人民公社的成立，“五保”制度（即保吃、保穿、保住、保医和保葬）逐步在农村普遍实行，成为我国农村社会保障的一项重要内容。到1958年，农村敬老院发展到15万所，收养老人300余万人，更多的“五保”老人则采取集体供给，分散或专户赡养的形式，保障其基本生活。^[139]

二是农村合作医疗的实行。新中国成立后，党和政府十分重视农村医疗卫生事业的发展。1950年9月，周恩来在中国人民政治协商会议全国委员会上所作报告中提出：“人民政府决定在最近几年内在每个县和区建立起卫生工作机关，以便改进中国人民长期的健康不良状况”。^[140] 到1965年，我国农村医疗卫生保健网基本建成，卫生技术人员达88万人。^[141] 1965年6月26日，毛泽东针对农村医疗卫生的落后面貌，发出了“把医疗卫生的重点放到农村去”^[142] 的重要指示，要求医疗卫生工作为广大农民服务，解决长期以来农村缺医少药的问题，保障人民群众的健康。

在推进农村医疗卫生事业发展的过程中，农村合作医疗也取得了长足的进展。在50年代初兴办农业生产合作社的时候，许多地区的农业社进行了农村合作医疗的尝试。到1960年，人民公社生产大队举办合作医疗制度的已经达到40%。1968年，毛泽东批发了湖北省长阳县乐园公社办合作医疗的经验。同年，卫生部、农业部和财政部联合下发《农村合作医疗章程试行草案》。由此，农村合作医疗获得进一步发展。到1980年，农村约有90%的生产大队实行医疗合作制度。^[143]

农村合作医疗制度在特定条件下保障了农村的基本医疗需求，长期为人称道，还被世界卫生组织誉为“是发展中国家群体解决卫生保障的唯一范例”^[144] 。

从50年代到70年代末，这套社会保障制度有所调整和发展，但大体维持了基本格局。这套社会保障制度是与计划经济相适应的，它以国家保障为主要形式、以全民所有制单位职工为主要对象、以企业和机关事业单位为基本管理单元，因而存在着覆盖范围不宽、保障层次单一、保障项目不全等方面的局限。尽管水平低、分配不均衡，但与解放前相比，这套社会保障制度已经是很大的进步了。