新中国社会保障制度实践历程

新中国六十多年的经济社会发展史，同时也是一部社会保障制度的演进史。建国六十多年来，我国的社会保障由无到有、由小到大、由弱到强，经历了建立、发展、完善、改革的循环往复的发展过程。纵观我国社会保障制度的发展历程，社会保障制度经历两次重大变动，一次是新中国的建立，在一无所有的基础上建立了适应当时计划经济和社会生产力发展水平的劳动保险制度；另一次是随着由计划经济向市场经济的转变，探索与建立与市场经济相适应社会保障体制。基本可以划分为三个阶段：第一阶段是以劳动保险为主的社会保障形成阶段，第二阶段是以社会保险为重点的社会保障改革探索阶段，第三阶段是以统筹城乡为目标的全面发展和制度创新阶段。

1） 改革开放前的劳动保险阶段(1949—1978年)

新中国成立之初，百废待兴，当时面临最紧迫的问题就是从战争的创伤中尽快恢复过来，一方面要恢复生产，加快建立独立的工业体系，这是当时党和政府首要的工作任务；另一方面，要针对连年战争造成的严重失业和社会普遍贫困等问题，探索建立相应的保障制度，从而保证人民群众的基本生活。在这一大背景下，我国当时采取的策略是：各项社会经济政策首先保证工业发展和城市建设，实行农村支援城市，农业支援工业的基本政策。也正是在这样的条件下，我国社会保障制度实行了城乡分治。城镇劳动者实行劳动保险，而农民则维持依靠土地和家庭保障的传统模式，组织管理上采取以“单位”作为社会保障制度的基本实施机构。因此，从新中国成立之初到改革开放之前，我国施行的所有社会保障政策几乎都是由企事业单位负责实施的。城镇劳动者与机关、事业和企业单位绑定，通过各个单位组织运行；农民与公社、生产大队等集体组织绑定，由“政经合一”的乡村集体来组织实行。

(1) 劳动保险阶段的主要实践表现

建立了养老保险制度。建国之初至1958年，企业养老保险与机关、事业单位养老保险是分立的。1951年，颁布实施了《中华人民共和国劳动保险条例》(以下简称《劳动保险条例》)，标志着企业养老保险制度的建立，对企业养老保险的覆盖范围、资金来源和待遇给付标准等做出了详细规定。但是由于缺乏经验和对劳动保险认识上的差别，各地劳动保险的实施范围和待遇标准都不尽相同，劳动保险工作问题重重。

1955年，颁布实施《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》，标志着机关和事业单位养老保险制度的建立。至此，企业与机关、事业分立模式下的社会养老保险制度形成。

“一五”计划完成后，我国经济社会经过休养生息，发展很快。1958年，国务院颁布实施了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，明确提出养老保险覆盖范围是国营和公私合营的企业，以及事业单位和国家机关、人民团体的工人和职员，将企业与机关、事业单位的养老保险合二为一，建立了一个统一的城镇养老保险制度。在管理体制上，当时借鉴了苏联的经验，授权中华全国总工会为全国劳动保险事业的最高领导机关，各级工会基层委员会为执行劳动保险业务的基层单位；同时授权中央人民政府劳动部为全国劳动保险业务的最高监督机关。根据《劳动保险条例》规定，劳保费用大部分由雇主按国家标准直接支付，同时规定按照工资3%的标准实行全国统筹，逐级解缴到全国总工会，用于全国调剂。“文革”时期，社会动乱导致各级工会解体，劳动行政部门也难以正常行使职责，全国统筹模式无法继续实施，养老保险逐步蜕化成了“企业保险”。

建立了医疗保险制度。传统职工医疗保险制度主要由覆盖企业职工的劳保医疗制度和覆盖机关、事业单位人员的公费医疗制度以及农村合作医疗构成。1952年，发布了《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗的指示》。规定了公费医疗经费统筹统支，国家机关及全额预算管理单位的公费医疗经费来源于各级财政拨款，差额预算管理及自收自支预算管理的事业单位从提取的医疗基金中开支；并明确了享受公费医疗人员的门诊、住院所需诊疗费、手术费、住院费、门诊或住院中经医师处方的药费，均由医药费拨付。企业职工的劳保医疗是根据1951年的《劳动保险条例》建立起来的，覆盖范围与企业养老保险的覆盖范围一致。劳保医疗待遇主要由企业和保险基金双方予以支付。劳保医疗主要负担诊疗费、手术费、住院费和普通药费等短期项目以及病假工资和疾病救济费等长期项目。建国初期到20世纪60年代初，我国参照苏联模式建立了公费医疗与劳保医疗相结合的城镇医疗保障制度，但在农村并没有建立相应的医疗保障制度，广大农民没有获得应有的医疗保障。1959年卫生部召开全国农村卫生工作会议，肯定了一些地方自发建立的合作医疗制度，并在全国范围普遍推行这一作法。自此，“合作医疗”、农村“保健站”和“赤脚医生”成为特定历史条件下解决农村地区缺医少药问题的“三件法宝”，共同建立起了农村合作医疗保险制度。到1976年，全国已有90%的农民参加了合作医疗，农村医疗保健缺医少药的问题基本得到解决。

建立了工伤、生育及职业病防治等制度。20世纪50年代，因受当时经济社会发展程度限制，我国工伤、生育等社会保险以及职业病防治等社会保障工作，基本上都是按照机关、事业单位工作人员和企业职工这两大类群体来划分。而这些制度的建立也都是以1951年《劳动保险条例》的颁布实施为标志的。1950年颁布的《革命工作人员伤亡抚恤暂行条例》，是机关、事业单位工伤保险制度建立的标志，后经过1952、1953和1955年的三次调整，制度体系不断完善，待遇标准逐步提高。《劳动保险条例》的颁布也标志着企业职工工伤保险制度的建立，明确规定保障内容覆盖诊疗费、住院费、药费等短期项目以及因工残废抚恤费和因工残废补助费等长期项目。《劳动保险条例》还对女工生育保险覆盖范围、待遇标准、补助办法、基金管理等做出具体规定。1955年国务院发布《关于女工作人员生产假期的通知》，1956年公布《关于装卸、搬运作业劳动条件的规定(草案)》、《关于放射性工作卫生防护暂行规定》、《工厂安全卫生规程》，1961年公布《关于国营农场试行工作条例》，1979年实施了《工业企业设计卫生标准》。这些政策文件都对女职工的基本权益给予了充分保障，妇女劳动者的保险及保护制度初步建立。1957年，卫生部发布《关于职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，对职业病的范围、标准以及职业病防范等做了统一规定，建立了我国职业病预防和补偿制度。

建立了农村五保供养制度。在中国农村社会救助制度中，五保供养被认为是唯一具有相对连续性的农村社会救助项目。五保供养制度产生于农业合作化时期，与农村人民公社制度相伴而生。1956年，发布了《1956年到1967年全国农业发展纲要》和《高级农业生产合作社示范章程》，都明确规定农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活无依靠的鳏寡孤独农户和残废军人，应当在生产上和生活上给以适当的安排，做到保吃、保穿、保烧(燃料)、保教(儿童和少年)、保葬，使这些人的生养死葬都有指靠。这是最早提出建立农村五保供养制度的政策文件，标志着我国农村五保供养制度的初步形成。1961年，颁布实施了《农村人民公社工伤条例(修正草案)》，规定了生产大队可以从可分配的收入中提取3%～5%的公益金用于五保供养。五保供养的款物主要来源于集体分配或公益金补助。

(2) 劳动保险制度的评价

劳动保险制度的建立和发展，既有其产生和发展的理由，也对当时经济社会发展和人民生产生活起到了积极的促进作用。但也存在着社会保险制度覆盖面窄，资金来源单一，忽视效率、夸大公平，不注重个人责任等问题。从历史发展的角度来看，劳动保险制度满足了建国初期尽快恢复生产和保障劳动者利益的基本需要，具体评价可以概括为以下几点：

第一，基本奠定了以《劳动保险条例》为制度框架的社会保障体制。1951年颁布实施的《劳动保险条例》，是新中国成立后第一部关于社会保险的法规性文件，是社会保障立法的开山之作，标志着我国社会保障制度建立的新纪元。《劳动保险条例》几乎覆盖了现代社会保险的所有项目(除失业保险外)，具体规定了职工养老、疾病、伤残以及死亡、退休等方面享有的保险待遇，特别是对保险费的征集、保管和支配，保险项目和标准以及执行和监督等内容都作了具体规定，构筑了我国社会保障制度的基本框架。之后，《劳动保险条例》又经历了多次修改和完善，对以后许多社会保障立法和制度设计都产生了极为深远的影响。从某种意义上讲，《劳动保险条例》是我国社会保障制度发展的源头。总体来看，旧中国社会保障制度严重缺失，劳动者几乎得不到任何保障。新中国成立后，在百废待兴之际，就着手创立并实施了劳动保险制度，在不到十年的时间里，初步构建了社会保障体系框架，而且很多基本政策经历了几十年的检验，有的甚至沿用至今。劳动保险制度是中国特色社会保障制度的一项重要内容，其中蕴含了很多闪光的思想和创新理念，对我国社会保障制度的建立和发展作用了巨大贡献。

第二，总体上适应建国初期我国经济社会建设和发展的需要。建国初期，国家的中心任务是尽快医治战争创伤、巩固新生政权、稳定社会秩序、恢复发展生产等。以劳动保险制度为基础的社会保障体系的建立，对于调动广大劳动者生产积极性，进一步加快经济社会发展，起到了推动和促进作用。从新中国建立到“文化大革命”之前，我国经济社会发展速度较快，基本上建立起了独立的工业体系，人民生活得到改善，社会政治比较稳定，这些都与劳动保险制度的建立有着密不可分的关系。同时，我国借鉴前苏联模式，建立了计划经济体制，社会保障制度设计也相应围绕计划经济制度安排，集中制定和出台了一系列政策措施，有力地促进了计划经济在我国的实施与发展，使广大劳动者特别是城市职工的生老病死伤残都有了保障和补偿，显性的和潜在的福利比例较高。

第三，十年“文革”使社会保障制度发展受到极大影响。十年“文革”期间，我国社会保障制度，也就是正在形成且需要发展的劳动保险制度，与其他经济、社会、政治制度一样，遭受到了前所未有的严重破坏。当时，社会保险被看成是修正主义的东西，认为“工人越保越修”。中华全国总工会、劳动部都被撤销，各项社会保险事业处于无人管理的混乱状态，各项保障制度被迫中断。1969年财政部颁发了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》，规定了国营企业一律停止提取工会经费和劳动保险金，企业退休职工、长期病号和其他劳保开支在企业营业外列支。这使得劳动保险金和部分福利经费的社会统筹被取消了，劳动保险失去了社会统筹的调剂功能，变成了纯粹的企业劳动保险，直接造成了企业负担的畸轻畸重，对此后的社会保障制度重建，产生了极大的负面影响。十年“文革”，对于包括社会保障制度在内的各项国家基本制度的严重破坏，是用任何办法都无法估量和计算的。这场劫难，对于中国各种法制萌芽的摧残是人们难以想象的，以至于给后来改革开放和社会主义市场经济发展带来了非常大的阻碍。

第四，城乡“二元”分治为社会保障体系建设埋下“祸根”。建国初期，我国实行的“农村支援城市，农业支援工业”的基本政策，直接促使了城乡社会保障制度“二元”分治。在城市初步建立了保障范围相对较广的劳动保险制度，而在农村却长期实行针对特殊人群的五保供养制度。城乡分别实行两种不同的社会保障制度，直接导致了即使在今天，农民仍然有很多无法享受社会保障权益的不公平局面。两种社会保障体系相互独立、互不交叉，这既是城乡“二元”经济结构的客观现实决定的，也是国家建设突出工业化目标，实行工农业“剪刀差”政策的主动制度安排。但对于今天社会保障体制改革来讲，无疑是一个难以处理和非常“头痛”的问题。

综上所述，改革开放前劳动保险制度符合当时的基本国情，在促进经济增长和保障人民生活水平方面发挥了应有的作用，为新中国的社会主义建设和发展起到了积极的促进作用。但是，劳动保险制度的内生缺陷决定了这项制度并不适应改革开放后经济社会发展的需要，中国社会保障体制改革势在必行。

2） 以社会保险为重点的社会保障改革探索阶段(1978—1998年)

1978年，党的十一届三中全会召开，揭开了中国由计划经济向社会主义市场经济转变的历史帷幕。随着经济体制改革的深入发展，国有企业改革、劳动分配制度改革，以及农村家庭联产承包责任制的推广，多种所有制形式、多种分配制度随之出现。在城市企业“大锅饭”和劳动者“铁饭碗”被打破，在农村集体保障模式瓦解并逐渐退出历史舞台。在这样一个大背景下，社会保障体制改革进一步加快，由此走上了一条中国特色社会保障制度的发展之路。

(1) 社会保险制度阶段的探索与实践

这一阶段，我国社会保障制度覆盖范围逐渐扩大，保障方式走向统筹，多层次的社会保障体系基本建立。

重新建立和完善养老保险制度。养老保险涉及面广、资金量大、运行周期长，历来是中国社会保障体制改革最重要的环节。20世纪80年代中期以后，我国开始探索养老保险制度改革，主要有以下三个方面：一是实施主体由企业负责向社会统筹转变。为了解决企业退休费用负担畸轻畸重的矛盾，1984年国务院在广东、四川、江苏、辽宁等地的地级市，开始探索实行地区退休费用社会统筹试点。1991年，国务院下发了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，肯定了试点成绩，确立了社会统筹方向。这也是我国养老保险制度改革的重要指导性文件。1998年，国务院下发了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，将铁道、电力、交通、水利、邮电等11个原来实行基本养老保险行业统筹的全部移交地方实行省级管理，进一步完善了社会统筹模式，减轻了“企业办社会”的负担，也解决了企业、行业之间保险待遇条块分割、苦乐不均的矛盾。此后，又稳步推进退休费用的省级统筹，增强了养老保险的社会共济功能，提高了抵御风险的能力。二是保障模式由现收现付制向“统账结合”转变(“社会统筹与个人账户相结合”)。

随着集体企业、合同制职工养老保险以及农村养老保险试点的发展，采用基金积累式的制度安排越来越多，对于强化基金监管、保障资金安全的要求也越来越迫切。为此，1986—1987年，国务院及有关部委连续下发了《国务院关于发布改革劳动制度四个规定的通知》、《关于退休养老基金和职工待业保险基金管理问题的通知》及《国营企业职工待业保险基金和退休养老基金预算管理暂行办法》等规范性文件，要求退休养老基金由企业开户，银行按月代为扣缴，并转入当地劳动行政主管部门所属的社会保险专门机构在银行开设的退休养老基金专户；国营企业职工退休养老基金作为专项收支纳入国家预算管理；退休养老基金实行预算管理，由国家统一制定政策和计划，实行地区自收自支。三是覆盖范围由国有企业职工扩大到城镇各类劳动者。劳动保险时期，按照1951年颁布的《劳动保险条例》规定，劳动保险统筹范围包括公营和私营企业，但随着社会主义改造的完成，所有制形式已经集中到国有或集体，国有企业已经成为城镇就业的主渠道，劳动保险实际覆盖范围是以国有企业为主的。随着养老保险制度改革不断深入，特别是随着所有制结构多元化的形成，养老保险的覆盖范围从改革之初包括国有和集体企业职工，逐步扩大到各类所有制单位员工以及城镇个体劳动者和灵活就业人员。除此之外，这一阶段的养老保险制度改革探索还包括：在东北三省开展完善城镇社会保障体系试点，探索建立企业年金制度、改革机关和事业单位退休制度、做实养老金个人账户，以及开展农村社会养老保险改革试点等。

对医疗保险制度改革进行了探索。回顾这一时期的医疗保险制度，总体来看，改革措施不是很到位，改革步伐相对较慢，从而也在一定程度上成为直到今天还存在的“看病难、看病贵”问题的一个重要原因。改革主要分为两个阶段：一是恢复了被“文革”破坏了的制度，使医疗保险重新走上正常轨道。1978年，《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》规定了“离休、退休、退职干部本人，可以享受与所居住地区同级干部相同的公费医疗待遇”，以及《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第八条规定了“退休、退职工人本人可以继续享受公费医疗待遇”，这实际上是对早期公费医疗和劳保医疗的恢复。二是针对公费医疗和劳保医疗中存在的问题，主要是医疗费上涨过快问题，进行了一系列改革，并开始探索建立新模式。由于医疗费用过度上涨给企业和财政带来沉重压力，企业寻求在更大范围内分散风险，并实行医疗费用的社会统筹。通过各地试点，中国逐步实行了离退休人员医疗费用社会统筹和职工大病医疗费用社会统筹，并一直延续到新制度建立后。可以说，这两种医疗费用社会统筹是为医疗保险进一步改革所做的准备。从此，国家开始逐步改变大包大揽的局面，并积极探索三方负担的新型医疗保险制度，“统账结合”的医疗保险模式基本确立。这一时期医疗保险制度改革虽然进行了一些试点和探索，但从总体上来看，都是被企业改革“倒逼”出来的，由零敲碎打式的分散改革逐步走入到了对整体模式改革的探索和试点。

把失业问题纳入社会保险之中。计划经济时期，一切社会事务都是由国家计划统一制定政策并分配执行的，即使是劳动就业也是由国家统一分配的。所以在那个时期，我们从来都不承认社会主义社会存在失业现象，在社会保障领域也没有探讨过建立失业保险制度的问题。改革开放以后，为适应经济体制改革的需要和企业劳动合同制建立的要求，1986年国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，成为我国失业保险制度建立的起点。虽然当时用的是“待业”一词，但为“失业”概念的提出及失业保险的建立奠定了基础。1993年国务院颁布《国有企业职工待业保险规定》，对1986年的暂行规定作了局部调整，主要包括扩大覆盖范围、调整统筹层次、提高缴费标准以及改变计发办法等。20世纪90年代后期，随着社会主义市场经济体制的不断推进和市场导向就业机制的逐步建立，“失业”问题才从姓“社”姓“资”的争论中摆脱出来，由原来“待业”这一比较特殊和强加的称谓，恢复了本来的“身份”。随着1999年国务院《失业保险条例》的颁布，进一步拓宽了失业保险的覆盖范围，确立了用人单位和职工共同缴费以及财政补贴的筹资机制，明确了失业保险保障生活、促进就业的两项基本功能，规定了待遇项目及标准，规范了失业保险金申领条件，严格了失业保险基金管理。标志着我国失业保险制度从此初步建立。这阶段的失业保险制度担负着转型时期承上启下的保障任务，重点也就是配合国有企业改革来进行了。所以，退休、退职失业保险制度在其本身进行改革的同时，与其他社会保险制度相配合，共同承担探索解决国有企业下岗职工基本生活保障的任务。

积极推进工伤、生育保险以及职业病防治制度改革。我国工伤保险制度一直沿用新中国成立初期劳动保险制度确立的框架，即使是进入改革开放阶段，也只是为了适应国有企业改革和经济结构调整的需要，进行了改革方案制定和小范围的试点工作。因此，直到《企业职工工伤保险试行办法》颁布前，我国一直都没有工伤保险制度的专门立法。1996年，《企业职工工伤保险试行办法》颁布实施，标志着我国工伤保险制度的正式建立。这个试行办法着重强调把工伤预防、工伤康复、工伤补偿结合起来，由企业保险转变为社会保险，扩大了保险覆盖范围，规范待遇项目和标准，明确了管理程序，对我国工伤保险制度的建立和完善起到了巨大的推动作用。职业病防治是社会保障中的一项重要内容。在劳动保险时期的基础上，1987年颁布了《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，把100多种疾病列入职业病范围，从制度上保证了职工的权益。1996年，为配合《企业职工工伤保险试行办法》出台，又颁布了《职工工伤与职业病致残程度的鉴定》，提供了工伤及职业病鉴定的国家标准。生育保险制度改革探索阶段以《女职工劳动保护规定》的颁布为主要内容。1988年，在长达六年的调研论证和广泛征求群众意见的基础上，颁布实施了《女职工劳动保护规定》。这是新中国成立后第一部比较完整的、综合的女职工劳动保护法规，与之前的政策法规相比，内容更加广泛，规定更加详细，并在原有基础上统一了机关、事业和企业的生育保障制度。此外，为适应市场经济发展和现代企业制度，部分地区还进行了生育保险的试点探索，取得了一些经验。1994年为配合《妇女权益保障法》和《劳动法》的贯彻实施，颁布了《企业职工生育保险试行办法》，这是城镇职工生育保险制度全面推行的重要标志，对生育保险的基本原则、实施范围、待遇标准、基金管理、监督机制等都作出了明确的规定。这个办法一直沿用至今。1995年国务院印发了《中国妇女发展纲要(1995—2000年)》，提出了到20世纪末我国妇女发展的任务和目标及相应的政策措施。

农村社会保障制度的改革与探索。由于这一时期我国是以推进工业化和城市化发展为目标的，社会保障制度改革重点还是放在城镇，致使农村居民社会保障权益继续被忽视。20世纪90年代中后期，城镇职工初步拥有了包括养老、失业、医疗、工伤以及最低生活保障等在内比较齐全的社会保障项目，但与此同时广大农民能够享受的社会保障项目却仅仅是救灾、救济和五保供养制度等。这一时期农村社会保障制度改革的外部推动力，主要是来自于在农村家庭联产承包责任制建立后原有的保障体系瓦解，以及全国实行计划生育后对农村家庭结构的冲击。在这种背景下，农村社会保障制度改革也进行了一些探索和尝试，但仅限于自发或小范围。1992年制定了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，奠定了农村养老保险(又称“老农保”)的基本制度框架。“老农保”方案是我国第一次从国家层面对农村养老问题进行的制度安排，具有开创性的历史意义。1995年发布了《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》。但是，“老农保”制度因财政投入和自身的制度缺陷，没有得到各方面的认可，在实际工作中也没有得到很好的落实。1998年将原民政部负责的农村社会保障划入新成立的劳动和社会保障部，1999年停办了原民政系统的“老农保”业务。这一时期农村社会保障制度改革中最具代表性的就是农村五保供养制度由国家最终确定。1994年，国务院颁布了《农村五保供养工作条例》，这是我国第一部关于五保供养工作的专门法规，它不仅延续了劳动保险时期的制度安排，也是由国家确定的一项农村社会保障的基本制度，它的颁布和实施标志着农村五保制度走上法制化轨道。这项制度一直延续至今且发挥了作用。

(2) 社会保险制度阶段的评价

经过这一时期的改革、发展和创新，我国社会保障制度已经基本完成了从计划经济的劳动保险制度向市场经济的社会保险制度的转变。总的来看，可以对社会保险制度改革发展阶段作出以下评价：

第一，社会保障体系框架初步建立。经过十多年的理论探索和改革试验，摸索出了一条适合我国社会主义市场经济的社会保障体系框架，并且还在不断总结经验教训，继续发展完善。初步建立起了以养老、失业、医疗、工伤、生育保险为核心，以社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置等为重要内容，以基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的保险形式，以社会统筹与个人账户相结合的筹资渠道，以城市居民最低生活保障制度为最后保障线的综合的、相对完善的社会保障制度体系，基本保证了社会主义市场经济中效率与公平的相互制衡和相互促进，成为社会大变革过程中不可或缺的稳定基础。

第二，社会保障体制改革总体上处于被动地位。这一时期的经济体制改革的中心是对国有企业进行改革，建立现代企业制度。与此同时，这一阶段社会保障制度的改革也是与国有企业改革相配套的，各项社会保险改革试点基本集中在国有企业和职工方面，主要解决原有劳动制度中国家对企业和职工“统得过死，包得过多”，以及打破“铁饭碗”和“大锅饭”的用人分配制度和社会保障制度。但必须看到，社会保障制度在这场史无前例的改革浪潮中却始终处在“被动”、“被迫”的境地，与其作为改革的保障和基础的地位十分不相称。几乎所有的社会保障体制改革的内容都是被国有企业改革“倒逼”出来的，无论是养老、医疗保险制度改革，还是失业、工伤和城市最低生活保障制度改革，都是在国有企业改革进入攻坚阶段、矛盾日趋激烈的情况下产生的。“两个确保”和“三条保障线”的重大举措也是在国有企业改革、改制、重组的关键时刻提出来的。所以，总的来看，社会保障体制改革相对于整个经济体制改革是被动的和滞后的，也是造成经济转型时期社会矛盾更加突出的一个主要原因。这个问题解决不好，不仅对现在的改革不利，也会对将来的发展产生很大影响。

资料卡片：“两个确保”和“三条保障线”

“两个确保”即确保国有企业下岗职工的基本生活和确保离退休人员基本养老金按时足额发放。“三条保障线”是国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障。

背景与措施：20世纪90年代起，随着市场经济计划体制的建立，中国面临着日益严重的失业、下岗和城市贫困问题，特别是在亚洲经济危机爆发后的1997和1998年，中国经济结构和就业结构剧烈调整，大批国有企业职工下岗，在这样的背景下，从1998年开始，为保障企业离退休人员和国有企业下岗职工的基本生活，中央提出了“两个确保”的工作目标。措施是：一是确保国有企业下岗职工的基本生活，在国有企业普遍建立下岗职工再就业服务中心，由再就业服务中心为下岗职工发放基本生活费，并为他们缴纳社会保险费，所需资金由政府财政、企业和社会(主要是失业保险基金)三方面共同筹集。同时，组织下岗职工参加职业指导和再就业培训，引导和帮助他们实现再就业。二是确保离退休人员的基本生活，保证按时足额发放基本养老金。为保证“两个确保”的实施，1999年国家提出与“两个确保”相衔接的“三条保障线”政策：国有企业下岗职工在再就业服务中，最长可领取3年的基本生活费；2年期满仍未实现再就业的，可继续领取失业保险金，领取时间最长为两年；享受失业保险金期满仍未就业的，可申请领取城市居民最低生活保障金。

第三，逐步理顺了社会保障管理体制。劳动保险制度阶段，我国劳动保险主要是由工会组织管理经办，政府行政部门监管。党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对社会保障体制改革提出了新的要求。1998年政府机构改革，新组建了劳动和社会保障部，把以前由劳动部负责的企业社会保险，人事部负责的机关、事业单位工作人员养老保险，卫生部负责的公费医疗，民政部负责的农村社会养老保险等行政管理职责都统一到劳动和社会保障部。这是顺应改革发展需要、与国际接轨的一项重要改革措施，也从根本上解决了多年来社会保障“多龙治水”、分散管理、分散决策带来的问题，对社会保障的统一规划决策、统筹管理使用都具有积极的促进作用。

☆资料卡片：劳动和社会保障部

原国务院组成部门(正部级)，1998年3月在中华人民共和国劳动部的基础上组建。2008年3月在国务院机构改革中被撤销，它和原中华人民共和国人事部的职权被整合划入新组建的中华人民共和国人力资源和社会保障部。

3） 以统筹城乡为目标的社会保障发展阶段(1998年至今)

20世纪90年代未，世界经济环境恶化，特别是亚洲金融危机以来，我国经济体制改革也遇到了前所未有的困难，经济增长方式、经济结构调整以及国有企业改革重组等带来的经济和社会问题大量涌现，给社会保障制度造成了很大的压力。正是在这种背景下，党和政府开始重新审视发展道路、发展模式和发展目标，从而使党和政府的执政理念发生了很大变化，相继提出了科学发展观和以人为本、共享发展成果的理念，并确立了构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会的目标，为社会保障体制改革和社会保障事业的发展铺平了道路。

完善了基本养老保险制度。这一时期我国基本养老保险制度发展迅速，取得了显著成果。为解决政府在社会保障制度建设中的历史责任以及长期存在的社会保障基金收益过低的问题，2000年组建了全国社会保障基金理事会。2001年颁布实施了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，进一步规范了社会保障基金的投资运行行为。2006年颁布实施了《全国社保基金境外投资管理暂行规定》，对境外投资运作进行了规范。截止到2009年末，社会保障基金理事会管理的基金权益总额与资产总额双双超过7 000亿元，自成立以来累计投资收益额为2 448.59亿元，年均投资收益率为9.75%。社会保障基金的积累、管理和增值问题得到了基本解决。针对基本养老保险覆盖面过窄的问题，进一步扩大了基本养老保险覆盖范围。1999年国务院颁布了《社会保险费征缴暂行条例》，明确了基本养老保险金征缴方式和覆盖范围。基本养老保险覆盖范围由原来的国有企业、城镇集体企业扩大到了外商投资企业、城镇私营企业和城镇个体工商户。2005年，国务院颁布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，将基础养老金与缴费进行关联，虽然个人账户有所缩小，但从总体上看，养老金制度与缴费的关联程度提高了，制度激励性作用得到发挥。同时，还规定城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险，并给予政策优惠，即城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险可以以当地上年度在岗职工平均工资为缴费基数，缴费比例为20%，其中8%记入个人账户，退休后按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金。此办法相当于灵活就业人员可以比企业职工基本养老保险缴费率低8个百分点进行缴费，但退休后可以按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金。为了实现统筹城乡养老保险制度的目标，按照党的十七届三中全会提出的“建立新型农村社会养老保险制度”目标，2008年底召开的中央经济工作会议和2009年《政府工作报告》，都提出了在全国开展新型农村社会养老保险(又称“新农保”)试点的要求。2009年国务院下发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，确立了“新农保”试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”，要求从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；要坚持个人(家庭)、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；要把政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保；中央确定基本原则和主要政策，地方制订具体办法，对参保居民实行属地管理。同时提出2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

☆资料卡片：新农保

新型农村社会养老保险(简称新农保)是以保障农村居民年老时的基本生活为目的，建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式，养老待遇由社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，由政府组织实施的一项社会养老保险制度，是国家社会保险体系的重要组成部分。

覆盖城乡的医疗保障体系初步建立。一是完善了城镇企业职工基本医疗保险制度。经过多年的试点，1998年国务院颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，明确提出建立个人账户和社会统筹相结合的城镇企业职工基本医疗保险制度。1999年又相继实施了《城镇职工基本医疗保险定点零售药店管理暂行办法》、《城镇职工基本医疗保险定点医疗机构管理暂行办法》、《城镇职工基本医疗保险用药范围管理暂行办法》和《关于城镇职工基本医疗保险诊疗项目管理的意见》等配套文件，成为新型医疗保险制度实施的重要依据。新的“统账结合”方案取代了原来的公费医疗和劳保医疗制度，通过国家、企业、个人三方共同负担，强化了个人在医疗保险中的责任，实现了医疗保险基金的部分积累，有效控制了医疗费用不合理使用。二是建立了城镇居民基本医疗保险制度。2007年国务院颁布了《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，主要覆盖城镇非从业人员，并以大病统筹为主，实行现收现付制。在资金来源方面，以家庭缴费为主，政府给予适当补贴。在费用支付方面，基金重点用于保障参保居民的住院和门诊大病医疗费用的支出，有条件的地区要逐步试行门诊医疗费用统筹。三是建立了新型农村合作医疗制度。2002年颁布了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，要求逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。2003年发布了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，提出了财政支持、农民自愿、政府组织的原则，确定了国家、集体、个人三方共同负担的筹资方式，并以大病统筹为主实现农民医疗互助共济。同时还要求从2003年起，各省、自治区、直辖市至少要选择2～3个县市先行试点，取得经验后逐步推开；到2010年实现全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标。

加快了失业保险改革步伐。当时，国有企业改革正进入关键阶段，许多国有大中型骨干企业的现代企业制度刚刚建立，大批下岗职工基本生活和再就业已经成为突出问题。针对这种情况，1998年国务院下发了《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，要求当前及今后一个时期，主要解决国有企业下岗职工基本生活保障和再就业问题，力争每年实现再就业人数大于当年新增下岗职工人数，争取用5年左右时间，初步建立起适应社会主义市场经济体制要求的社会保障体系和就业机制。2000年，又连续发布了《关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》、《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》和《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，对国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险并轨以及确保下岗失业人员基本生活和实现再就业等都提出了明确的要求。2005年国务院下发了《关于进一步加强就业再就业工作的通知》，要求进一步发挥失业保险制度促进再就业的功能，可以结合本地实际进行适当扩大失业保险基金支出范围试点。2006年下发了《关于适当扩大失业保险基金支出范围试点有关问题的通知》，明确了北京、上海、江苏等七省市作为扩大失业保险基金支出范围试点，试点地区失业保险基金可用于职业培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴、岗位补贴等。这项试点工作，为完善就业与失业保险联动机制，加强人力资源市场建设，提高公共就业服务质量，奠定了实践基础。

规范工伤和生育保险制度。2003年国务院颁布了《工伤保险条例》，这是我国工伤保险制度建设中的一件大事，标志着我国工伤保险进入法制化的轨道，同时也标志着适应社会主义市场经济的新型工伤保险制度的初步形成。《工伤保险条例》明确和规范了工伤保险的适用范围，将不同所有制形式、不同地域和不同组织结构的用人单位统一纳入工伤保险制度范围；对工伤职工医疗救治、津贴补贴待遇、辅助器具配置待遇以及职业康复等都做出了明确规定；确定了经济补偿、工伤预防和职业康复为工伤保险制度的三大职能，从而充分保障了工伤职工的基本权益。这一时期的生育保险是以规范企业职工生育保险和建立农村生育保障制度为基本内容的，主要是下发了《关于妥善解决城镇职工计划生育手术费用问题的通知》、《关于生育津贴和生育医疗费有关个人所得税政策的通知》、《关于在国家社会发展综合实验区全面建立生育保险制度的通知》等政策文件，进一步规范城镇职工生育保险制度和政策。2001年，国务院印发了《中国妇女发展纲要(2001—2010年)》，提出到2010年生育保险覆盖面要达到90%的目标。农村生育保障制度与新型农村合作医疗同步发展。2002年，中共中央、国务院下发了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，明确了中央财政通过专项转移支付对贫困地区进行补助，其中包括农村孕妇保健、住院分娩等费用。2003年，国务院转发了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，进一步明确了农村妇女住院分娩医疗费用由新型农村合作医疗制度解决。

建立了城乡最低生活保障制度。1999年国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，标志着城镇居民最低生活保障制度在中国正式建立起来。《城市居民最低生活保障条例》对保障对象、保障原则、保障标准和资金来源等均作出了明确的规定，由此建立起了政府对家庭人均收入低于最低生活保障标准的城市贫困人口实施救济的一种新型社会救助制度。最低生活保障制度实施至今，取得了很大成绩，在缓解贫困和保障城市居民基本生活权益方面发挥了重要作用。党的十六届六中全会中提出“逐步建立农村最低生活保障制度”，切实解决农村贫困人口生活困难。2007年，国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，决定在全国建立农村最低生活保障制度。

☆资料卡片：农村最低生活保障对象

农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。农村最低生活保障制度实行地方人民政府负责制，按属地进行管理，所需资金由地方政府纳入财政预算，中央政府要对贫困地区予以补贴。