中国社会保障制度的历史沿革

二、中国社会保障制度的历史沿革

中国现代社会保障制度的历史可以说从国民党统治时期就开始了。在帝国主义、封建主义和官僚资本主义三座大山的压迫下，中国人民长期处于水深火热之中，军阀混战，经济崩溃，灾害频繁，人民生活痛苦不堪，阶级矛盾十分尖锐。为了缓和阶级矛盾，维持自己的统治，国民党政府也不得不在社会保障方面做一些工作。比如，国民党第一次会议通过的“劳工政策要目初稿”，其中规定:要创办劳工保险，并先办健康保险及伤害保险。第二次和第三次会议所通过的“劳工政策纲领草案”，也规定了要创办劳工保险，先办健康保险；第四次和第五次会议通过的“劳工政策纲领草案”中，增加了要逐渐推行老残保险及失业保险，在劳动保险未举办前，应厉行灾害赔偿及伤亡抚恤。国民党政府也公布过一些有关劳工的法令。如:1923年3月，农商部颁布过《暂行工厂通则》，其中第十九条规定:“厂主对于伤病之职工，应酌量情形，限制或停止其工作。其因工作致伤病者，应负担其医药费，并不得扣除其伤病期内应得之工资。”1926年10月，国民党中央及各省区联席会议通过的《国民党最近政纲》中也曾规定:制定劳动保险法，并设工人失业保险、疾病保险及死亡保险机关。1929年12月30日，国民党政府公布了《工厂法》，并于1931年8月1日经过修订公布施行。

国民党政府颁布的各种社会保障法令，对当时国民党统治区的工人生活和社会秩序，起到一定的安定作用，但是，由于全国各地的战乱、政治局势的不稳定和国民党政府的腐败无能，社会保障制度并未能真正实施。

新中国的社会保障制度与旧中国相比发生了质的变化。新中国的社会保障制度的建设，大致经历了四个阶段:

1.创建阶段（1949年10月—1957年）

这个阶段的社会保障制度的建设，主要抓了如下几方面的工作:

建立职工社会保险制度。劳动部和全国总工会于1950年末拟定了《中华人民共和国劳动保险条例》草案（以下简称《保险条例》），由政务院于1950年10月27日第56次会议决定予以公布，组织全国职工讨论。劳动部会同中华全国总工会，根据各地区、各部门报送的意见，对草案作了认真修改后，报请政务院第73次会议批准，于1951年2月15日正式颁布实施。

建立国家工作人员社会保险制度。我国国家机关、民主党派、人民团体和事业单位的工作人员（以下简称国家工作人员），因为工龄计算办法和工资标准都同企业不一样，因而不实行《保险条例》。这方面的社会保险制度，是以颁布单项法规的形式逐步建立起来的。最早颁发的国家工作人员社会保险法规，是《革命工作人员伤亡抚恤暂行条例》。这个条例于1950年12月11日经政务院批准，由内务部公布施行。1952年、1953年和1955年，分别对这个条例做过修改。1952年6月27日，政务院颁发了《关于全国人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家机关工作人员实行公费医疗预防措施的指示》。1955年12月29日，国务院颁发了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》。

建立社会福利机构和设施，开展优抚安置工作和社会救济工作。1950年第一次全国民政会议制订了《革命军人牺牲病故抚恤暂行条例》等五个条例，经政务院批准，内务部于12月11日颁布施行。1949—1957年，政府在建设职工福利机构和设施，做了多方面的工作:一是颁布了一系列方针、政策，指明了创建和发展职工福利事业的方向和原则；二是国家拨款，为建立职工福利事业提供条件。1949—1957年，全国建立了生产教养院、养老院等救济事业单位920个，收养孤老残幼近15万人，安置了孤老残幼24万余人。

1949—1957年是我国社会保障制度的奠基阶段。由于党的指导思想正确，国民经济的恢复和发展比较快，社会保障的各项业务工作进展也比较顺利。需要建立的制度相继得到建立，社会福利事业也有了很大发展，这些都大大激发了职工的劳动积极性和对社会主义的热爱，对促进社会主义生产建设起到了积极作用。

2.发展完善阶段（1958—1966年）

根据党的八届三中全会的精神和周恩来总理对社会保险工作的指示，劳动部会同中华全国总工会等有关部门，对我国的社会保障制度的发展完善，进行了大量的工作，取得了一定的成果，其具体表现在:

统一退休规定。劳动部草拟的《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定（草案）》，在全国11851个重点企业310.3万名职工中征求意见后，经全国人大常委会1957年11月16日原则批准，由国务院于1958年2月6日第70次会议修改通过，1958年2月9日公布施行。

统一退职规定。为了妥善处理退职问题，劳动部草拟了《国务院关于工人、职员退职处理的暂行规定（草案）》，经全国人大常委会1958年3月7日第94次会议原则批准，由国务院公布施行。

改进医疗制度。新中国成立以后，党和政府对企业职工和国家工作人员分别作了劳保医疗和公费医疗的规定。1966年4月，劳动部和中华全国总工会又曾联合发出《关于改进企业职工劳保医疗制度几个问题的通知》，对职工的公费医疗制度作了改进。

在这一时期，国家还制定了批准职工病伤生育假期办法；调整了学徒的社会保险待遇；规定了被精简职工的社会保险待遇；建立了异地支付社会保险待遇的办法；规定了职业病范围和职业病患者处理办法；建立了农村合作医疗制度等。在此期间，我国社会保险制度得到了进一步完善和发展，取得比较突出的成就，但是，由于受“左”倾思想的影响，也存在着一些问题。

3.遭受干扰和破坏阶段（1966—1976年）

我国的社会保障制度，在十年“文革”中受到干扰破坏，主要表现在:（1）社会保险被作为“修正主义毒瘤”横加批判；（2）社会保险工作的管理机构被撤销；（3）企业职工社会保险金统筹制度被迫废除；（4）正常的退休、退职工作被迫中止；（5）异地支付办法被迫停止执行；（6）疗养、休养事业遭到严重削弱；（7）职工福利事业受到冲击；（8）社会福利事业遭到否定等。

4.改革前进的新阶段（1976年末以来）

1978年12月召开的党的十一届三中全会，作出了把全党工作的重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。在实事求是的思想路线指导下，重新确定了社会保障制度的地位和作用，逐步明确了社会保障的发展方向，使社会保障工作取得了新的成绩，其具体表现在:

修改退休退职规定。国家劳动总局会同有关部门，起草了《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，经党中央和全国人大常委会原则批准，由国务院于1978年6月2日颁布实行。这两个暂行办法同1958年的规定相比较，有以下几点变化:（1）对干部和工人分别对待，分别规定办法，便于执行；（2）放宽离职休养条件；（3）适当提高退休待遇标准；（4）提高退职生活费标准；（5）工人退休、退职后，可以招收其一名符合招工条件的子女参加工作等。

修改国家工作人员病假期间生活待遇的规定。1981年2月6日，国务院发布了《国家工作人员病假期间生活待遇的规定》。这个规定，主要是提高此项待遇标准。

修改有关优抚的项目及内容。财政部于1980年2月3日发出了《关于国家机关、事业单位工作人员死亡遗属生活困难补助暂行规定》的通知，提高了此项补助标准。

自1990年起，全国人大加强了与社会保障相关的立法工作，先后通过了《残疾人保障法》、《妇女权益保障法》、《老年人权益保障法》、《劳动法》、《公益事业捐赠法》等；国务院则在继1991年发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》后，不仅制定了失业保险条例、农村五保户供养工作条例、城镇最低生活保障条例等法规，还制定了下岗职工基本生活保障制度及深化养老保险、医疗保险、城镇住房福利制度改革政策，制定并实施了大规模的“八七”扶贫攻坚计划等，我国的社会保障制度由此走上改革创新的发展道路。

1993年至2002年，社会保障制度作为社会主义市场经济体制框架的五大支柱之一，被确认为是市场经济正常运行的维系机制，重点是城镇职工的养老保险和医疗保险制度改革和扩大制度覆盖面以及建立城镇居民最低生活保障制度。

2003年10月，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。明确提出了要统筹兼顾、协调好改革进程中的各种利益关系，要保障非公有制经济职工和流动人口的合法权益，做好农村居民有关社会保障制度的建设规划等；明确提出统一相关社会保障制度的要求，体现了统筹城乡社会保障制度建设和共享社会保障制度改革成果的基本取向。

2006年10月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出了到2020年构建社会主义和谐社会的目标和主要任务，其中就有“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”。

2007年10月，党的十七大报告进一步提出，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”，“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充。”

2011年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出要“坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针”。《纲要》强调“可持续”意指探索建立长效机制，即把解决现实突出问题、历史遗留问题和解决长远体制机制问题有机结合起来，这表明困扰社会保障制度改革多年的“碎片化”问题有望彻底解决。《纲要》还指出未来五年社会保障发展的重点在农村，“十二五”期间社会保障工作的重心和财政投入的重点都将向农村倾斜，以求逐步缩小城乡社保在各方面的差距，新农合、新农保、低保、救助等各项支出都将有较大增长。

2012年6月，国务院又印发了《社会保障“十二五”规划纲要》，进一步提出要深入贯彻落实科学发展观，“以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，使广大人民群众得到基本保障，共享经济社会发展的成果，促进社会主义和谐社会建设”。

2012年11月，党的十八大报告进一步提出，社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度，整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制。扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值。完善社会救助体系，健全社会福利制度，支持发展慈善事业，做好优抚安置工作。建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求。坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益。积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业。健全残疾人社会保障和服务体系，确实保障残疾人权益。健全社会保障经办管理体制，建立更加便民快捷的服务体系。

由上可见，近20年来，我国社会保障制度改革逐渐向纵深发展，社会保障覆盖面从城镇向农村拓展、从正规就业群体向灵活就业人员延伸，覆盖城乡居民的社会保障制度体系框架基本形成。开启了一种从效率优先兼顾公平向更加注重公平和共享转变的社会保障制度安排。各级财政的“公共性”在社会保障领域得到切实体现，对农村社会保障制度建设投入明显增加，同时实现了保障资金的多渠道筹集。中国社会保障制度建设进入了一个思路明晰、速度加快的时期，一个覆盖城乡居民的社会保障体系已经初步形成。