中国社会保障制度演进的历史逻辑

（一）作为国企改革配套的社会保障制度

经济体制改革与对外开放犹如“多米诺骨牌”，它所带来的经济和社会效应持续地产生了进一步变革的动力。当国有企业的单位制特征因来自其他非公经济组织形式的严峻挑战，及相伴而生的大面积亏损而难以为继时，国有企业改革提上了日程。中国学术界提出了两种竞争性的改革主张。张维迎认为国有企业的出路是产权改革，其理论基础是我们之前提到过的产权经济学，特别是公有制经济中的委托——代理关系所存在的“外部性”。^[107]林毅夫则将政策性负担看作国有企业在面对非公经济竞争时处于劣势的原因，改革的要义是解除国企的政策性负担，创造国企与其他企业公平竞争的环境。^[108]最终的改革方案是上述两种主张的混合，改革既解除了国企的政策性负担，又推动了国企的产权改革。这两方面的举措都产生了需要政府积极回应的社会后果：如何面对改革所精简下来的、数量庞大的下岗人员；那些靠养老金度日的国企退休人员在他们所工作过的企业破产或重组后应如何维持生计；“政策性负担”几乎是人们获得这类产品的唯一渠道，当国有企业卸掉了这种福利“包袱”后，替代性的供给主体在哪里？

当时的改革对两种形式的保障制度的需要尤为迫切，即失业保险和养老保险。作为社会主义制度优越性的体现，终身雇佣、铁饭碗、大锅饭在改革前的国有企业内普遍得以建立，失业保险在当时的情景中根本没有存在的必要。改革在短期内释放出数以千万计的下岗人员，如何在完全没有基础的情况下建构起失业保险制度，这是一个相当棘手的难题。此外，在改革开始后国企职工正处在一个快速的“老化”时期。退休人员数量从1978年的300万增加到1985年的1640万，1990年的2300万，1995年的3090万，1999年的3720万。^[109]如果说，改革前的国企受益于人口红利的话，那么这一时期它不得不为此“埋单”。

社会保障制度是作为国企改革配套制度的形式出现的，其核心是将“国家——单位保障制转变为国家——社会保障制”^[110]。当社会主义市场经济体制改革的重点开始转向国有企业时，它成为1995年国企改革所设定的三个重点（政企分开、加强内部管理、建立社会保障制度）之一。然而，在全国层面的社会保障方案还没有出台的时候，地方层面的国企改革大潮就已经开启，国企下岗职工在当时已经有了相当规模。内部消化、发展第三产业等以单个企业为基础的解决办法已经力不能及。在上海，从1996年开始，安置下岗工人的职责开始由单个企业转向企业所在的产业部门，由负责行业管理的工业局（其后改为控股公司）设立的“再就业服务中心”来负责安置各行业所属企业产生的下岗工人。再就业服务中心的资金由三个方面共同筹集，即财政资金（所谓的国家部分）、控股公司所筹集到的资金（所谓的企业部分）和劳动局向招聘外来工人的单位收取的管理费（所谓的社会部分。此后，社会筹资部分通过失业保险金的形式筹措）。再就业服务中心成为1993年启动的“再就业工程”的核心制度设计，由于国家、企业和社会各负责筹措再就业服务中心运作所需资金的三分之一，所以这种模式被称作“三三制”，并在1997年后得到了全国范围内的推广，推广方案要求5%以上的职工是富余人员的企业，及进行破产或者合并的企业都必须建立再就业服务中心。但出于对企业会竞相将负担卸给部门性的再就业服务中心，从而逃避它们职责的担心，全国性的方案要求再就业服务中心以单个企业为基础建立。^[111]这种担忧并非多余，即便全国性的方案比上海方案赋予了单个国有企业更多的安置下岗职工的职责，但四年后，朱镕基在评述这一方案时，仍抱怨说，下岗职工基本生活保障过于依赖财政资金，原先设定的三三制并没有落实，“现在实际上是三七开，财政要拿70%，企业和失业保险基金一共只承担30%”^[112]。

朱镕基曾透露说，进入再就业服务中心的上海下岗职工所得到的基本生活费还不到全市年人均工资的一半。^[113]即便如此，仓促建立的“再就业服务中心”并不足以容纳全部的下岗职工。正如“再就业服务中心”这个名称所表明的那样，再就业被看作减轻中心的失业保障压力，是让下岗工人自力救助的一种途径。根据朱镕基2002年的披露，从1998年到2000年底，国有企业下岗职工累计2550万人，已经实现再就业1700万人，除办理退休手续和解除劳动关系的，留在再就业中心等待再就业的下岗职工还有五百多万人。^[114]“再就业服务中心”保障功能的接续办法逐渐得以明确。2000年的时候朱镕基总理提出：“要进一步加强失业保险制度建设，逐步使下岗职工由现在先进入再就业服务中心领取基本生活费，转为领取经济补偿金并与企业解除劳动关系，直接享受失业保险。失业保险期满后未实现再就业的，可以进入城市居民最低生活保障制度。城市居民最低生活保障制度的保障对象不能只限于鳏寡孤独，要扩大到所有下岗职工和失业人员。”^[115]失业保险制度后来得到了更为明确的设计。根据方案，“失业保险费大概相当于工资的百分之六七十，领两年；两年失业保险期满，就进入最低生活保障线”^[116]。

尽管社会保障制度建立的初衷是为了保障国企下岗和退休人员，但政府很快就显示出了将非公经济中的职工纳入社会保障范畴的意愿。“三资企业、合作企业等城镇各种所有制企业，都要参加统筹，都要交养老保险金。新建企业对养老保险金暂时是不需要的，交上来后就可以统筹调剂，完全靠国有企业的养老保险搞不下去，所以一定要让那些新办企业的年轻人做贡献。”^[117]“所有的企业都应该交（养老保险），特别是那些新兴的企业，民营的、个体的，都得交。它们现在退休的人很少，职工还年轻，交的人多，发的人少，这样才能把这个缺口补上。”^[118]同时，为了减少社保的支出压力，朱镕基在1994年为中国的社会保障制度确立了三个基本要点，其中第一个要点就是，保障水平不能太高，只能保基本生活。“基本生活水平指的就是非常低的生活水平。”^[119]

社会保险就本质而言是一种互助机制，它的维系在很大程度上要依靠各自基金的收支平衡。但中国的保险制度从单位保险转向社会保险、从现收现付模式转向个人账户与社会统筹相结合模式，自然会产生巨额的历史债务。根据郑功成在2003年所作的估算，单是养老保险所形成的历史债务估计就在4.5万亿元到5万亿元之间。^[120]这使得社会保险制度的运行极度依赖国家财政。筹划中的社会保障资金有如下五个来源：“第一个是财政预算，把社会保障基金打够；第二个是完善现行的社保资金的征缴办法，把这个钱收够；第三个是可以把一部分税收，比如利息税等划给社会保障基金，建立全国性的社会保障基金，保证基金有固定的收入；第四个是减持或者变现国有资产，企业无论到境外上市还是在国内上市，募集到的资金都要拿出10%交给国家，建立社会保障基金；最后一个是对社会保障资金实行经营管理。”^[121]2000年8月全国社会保障基金成立。截至2013年末，全国社保基金财政性净拨入累计6000.26亿元。其中，中央财政预算拨款2298.36亿元，国有股减、转持2301.28亿元，彩票公益金1420.70亿元。实业投资项目上市时社保基金会作为国有股东履行减持义务累计减少国有股13.28亿元。^[122]

（二）中国特色的社会保障制度：构成与问题

正如关信平指出的，自1985年以来，中国社会政策的改革与发展以两个基本原则为基础：一是通过一个更为廉价的福利体制来增加经济效率和竞争性，二是通过为最穷的人提供一个有效的安全网以维持政治稳定。^[123]进入新世纪，我国社会保障制度的基本框架初步确立。它包括三个层面：一是直接面向贫困或低收入阶层的各种社会救助制度，包括最低生活保障制度、扶贫政策、灾害救济等；二是面向劳动者的各项社会保险制度，包括养老、失业、医疗、工伤和生育保险；三是针对老年人、残疾人等特定人群的社会福利制度。朱镕基在2000年5月开始明确各类保险所要涵盖的人群及政策目标。依据该报告，城镇职工基本养老保险的范围要覆盖城镇各类企业和实行企业化管理的事业单位，其标准要使职工在退休以后能够维持中等生活水平；失业保险的范围除了要覆盖城镇的各类企业外，还要覆盖各类事业单位，其标准要使失业人员能够维持基本生活；基本医疗保险的范围要覆盖城镇全部企业、事业和机关单位的所有职工，其标准要能够保证贫困居民的基本生存条件。^[124]为了解决资源不足的问题，政府逐渐向社会组织和民间资本开放了社会救助和社会福利领域。而在社会保险领域中，政府引入了商业化的运营模式，以迎合更高层次的保障需求。

中国社会保障制度的建构具有显著的“应急”色彩，缺乏统一和前瞻性的制度设计，在运行过程中也一直饱受争议。改革初期，由于中央政府缺乏相应的财力和能力来统筹建立全国性的社会保障体制，因而允许不同地方和行业根据各自的实际情况建立分散的保障系统，中国的社会保障体制从一开始就呈现“碎片化”的趋势。一是不同行业和地区间的社会保障系统分割。1993年10月，国务院批准交通部、煤炭部、中国人民银行（包含人民银行和五大国有商业银行等）、民航总局、中国石油天然气总公司、中国有色金属工业总公司按行业主管部门进行养老保险统筹。加上此前已经实行行业统筹的铁道部、邮电部、水利部、中国建筑工程总公司、中国电力公司，当时共有11个行业实行基本养老保险统筹。此后，“一些省市强烈要求将行业统筹改为地区统筹，但这11个行业也有他们的困难，因为他们的待遇水平高于地方，还有其他方面一些问题。后才提出采取过渡的办法，允许这11个行业保持他们的既得利益，他们可以参加地方统筹，服从统一的标准，但由于他们的效益比较好，可以由自己拿出一部分钱来搞企业补充养老保险”^[125]。由于要负责运营相互独立的保障系统，各地必须设定不同的缴费比率、缴费年限、支付标准等，各地企业的社会保障负担极不平等。根据郑功成2003年所披露的数据，深圳企业的缴费率仅为工资总额的6%，北京为19%，沈阳等老工业基地却高达24%以上。^[126]二是针对不同的所有制类型建立起分割的保障体系。一般而言，养老金可以由劳动部门（针对国企职工）、人事部门（行政事业单位职工）、保险公司（集体企业职工）、民政部门（乡镇企业职工）管理。一个企业也必须为不同身份的职工（国有企业中的合同工、正式工；劳动服务公司中的派遣工、市级集体企业职工、临时工和区或街道集体企业职工）缴纳不同的养老保障。^[127]三是针对不同功能的组织建立起分割的保障系统。由于中国的社会保障制度是围绕国企改革所建立起来的，并没有涉及事业和行政单位，因而造成了社会保障中的“双轨制”。数据显示，企业职工养老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，此后一直下降，2011年为50.3%。相比而言，事业单位人员和公务员的养老金替代率一直维持在80%至90%的水平，其中，公务员的替代率水平要更高。^[128]这种碎片化的社会保障运行到现在造成了越来越深的社保“鸿沟”，它不只限制了人们的跨区域流动，而且可能将一项旨在推进社会公平的制度转变为一项固化不公平的制度。