社会福利的历史演进和国际经验借鉴

第二节　社会福利的历史演进和国际经验借鉴

一、社会福利的历史演进

作为一种意识形态的社会福利源于西方，是西方文化的重要组成部分。它与中国的“大同”思想一样，最初都是古代社会里人们对理想社会的企望。随着生产力的发展和社会的进步，社会福利思想和在它的影响下形成的社会立法和社会政策，逐渐在全世界得到了普遍的承认。除了原始社会中最初的分工和分化形成的原始共产主义的社会福利阶段以外，社会福利的发展经历了三个阶段：

（一）剩余型社会福利阶段

社会福利思想最初的实践是居高临下的富人对穷人的恩赐式的慈善，这就决定了社会福利的发展必然是从“剩余型”起步。剩余型社会福利将社会福利看成是一种应急措施，它是在正常的社会机制运转失灵因而不能满足人们的需求时才提供的，因此，社会福利常常以“专为社会弱者服务”的面目出现。

到了17世纪从传统社会向现代社会转轨的工业革命时代，作为资本主义思想核心的新教伦理把贫困看成是个人的罪恶，主张用惩罚、矫治加济贫的方法来对付有劳动能力的贫民，把他们送进贫民习艺所，用皮鞭和枷锁强迫他们从事非人的劳动。这种思想在欧洲为各国政府普遍采用，而由英国政府最早将它融进社会立法之中，这就是著名的《伊丽莎白济贫法》。这种非人道的“国家济贫”制度实际上是社会福利思想的异化。

（二）制度型社会福利阶段

20世纪以来，在对国家济贫制度扬弃的基础上，出现了有关社会福利的“制度论”。制度论认为，社会福利是任何社会都必需的重要的职责和功能，主张应该积极地为个人和群体服务，使他们能够更好地发展并有所成就。

同时，30年代西方国家的大萧条，冲击了被动的社会福利的“剩余论”，于是制度论开始占上风。英国的贝弗里奇报告就是其典型代表，该报告发表后引起了英国全国乃至欧美各盟国的强烈反应。第二次世界大战以后，欧美发达国家以此为指导思想，普遍建立了“福利国家”。但是，由于福利一词的含义过于宽泛难于把握，加上经济发展顺利时盲目乐观，造成了50～70年代西方福利国家的“社会保险福利化”的过度发展，到70年代进入滞胀时期后，西方福利国家普遍陷入了财政危机。

（三）发展型社会福利阶段

在对以往社会福利思想进行了反思之后，人们回到了现实的基础上，抛弃了对社会福利过高的奢望，提出了以人的全面发展为目标的社会福利思想，这就是所谓发展型的社会福利（Developmental Social Welfare）。它是当代社会福利思想的新发展，它不再是享乐主义的，也不再是一种简单的政治许诺。它要求以人为中心来设计社会福利制度或计划，立足于社区生活和社区发展，重视动员每一个社会成员和他们的家庭积极参与，启发人们挖掘自身的潜力，强调人的尊严和自我实现，追求物质生活和精神生活的质量。同时，它也注意与整个社会、经济的同步、协调发展，进而造就一种更为公平、更为进步，能促进社会持续发展和繁荣的社会福利制度。

二、中国社会福利的产生与发展

早在三千多年以前，中国已出现了后世所谓的社会福利制度的萌芽。《周礼》是一部记载典章制度的书籍，一般认为是战国时代的作品，在《周礼·地官司徒》“大司徒”的职责中提到：“以保息六养万民，一曰慈幼，二曰养老，三曰振（赈）穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富。”这是六项保安蕃息民众的政策。《礼记·礼运篇》中记载孔子的“大同社会”的理想时也说：“大道之行也，天下为公……人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜（鳏）寡孤独废疾者皆有所养。”孔子的这种“大同社会”理想，应当说是世界范围内有记载的、最早表达的社会保障思想。孟子也说道：“恻隐之心，人皆有之。”（《孟子·告子上》）在《管子·入国》中说道，在刚刚主持国政时，力行“九惠之教”，即“老老”、“慈幼”、“恤孤”、“养疾”、“合独”、“问病”、“通穷”、“振困”、“接绝”，这些都是直接扶持老弱的社会政策。以后历代封建王朝的社会福利制度基本都在先秦时代构建的框架内进行丰富和发展。如产生于汉代用于临时收容抚恤的“居养”制度，到宋代以后便成为固定的了，且居养机构遍布全国，居养对象更加广泛。

构成以社会救济为特征的先秦社会福利制度思想基础的应该说是“以民为本”的民本思想。故统治者所做的一切福利事业是他们在人类进入阶级社会后认识到人民作用的一个自然反应。这在本质上固然是为他们自身利益服务，但这也恰恰反映出统治者已学会把社会救济纳入政府社会功能的框架内，从这一点上看，我国的社会福利思想要比西方早得多。以上是从政府为维护其自身的统治，保持社会稳定，而采取相应的福利制度的角度来考虑福利制度的来源。

三、提供社会福利的渠道和国际经验借鉴

在当代，向公民提供社会福利的有三条渠道：其一，专业化的社会福利服务；其二，职业化的社会福利服务；其三，社区化的社会福利服务。

（一）专业化的社会福利服务

在社会福利体制的设计方面，发达国家的政府做了一件聪明事。它将一部分本来应该由政府承担的社会责任转移给社会了，由一些非政府的社会福利团体具体担负起提供社会福利服务的职责。在政府和社会福利的服务对象之间架起了一道起缓冲作用的屏障。直接面对服务对象千差万别的社会福利需求的是非政府机构，处理得好不好首先是非政府机构的事。而政府却高高在上地处于评判和监督的地位，同时，在财政上扮演“后台老板”的角色。这就是发达国家和地区的政府乐于让非政府机构建立专业化的社会服务并同他们保持“伙伴关系”的原因所在。

什么是非政府组织？非政府组织也称志愿组织。我们可以这样来理解社会福利领域中的非政府机构或志愿机构：其一，非政府机构强调其民间色彩，它在法制的大框架之下，对其具体的服务内容和方式有独立的决策权；其二，是否接受政府资助并非划分政府机构和非政府机构的界限，而且在大多数情况下它的财政来源主要靠政府资助。不但在发达国家，在一些发展中国家也是如此。

作为市场经济必不可少的配套工程，由非政府组织具体实施的社会福利服务在国外已经发展成为一门专业，一个为社会所普遍承认的行业或职业。

（二）职业化的社会福利服务

职业化的社会福利服务在国际社会保障界通常被看成是雇主责任制的一个组成部分。如前所述，雇主责任制一开始被用于工伤赔偿，后来，它的运用范围逐渐扩大。社会保险制度诞生后，雇主责任制在提供资金保障方面一般局限于职业伤害和家庭津贴。但在社会服务方面，从提供预防职业伤害的劳动保护措施开始，扩大到医疗保健服务，再扩大到一般的福利设施和项目。成为政府提供的福利服务的补充，也成为企业吸引人才的手段。但是，一般来说，它在整个社会保障和社会福利体系中所占的分量不是很大。

职业化的社会福利服务也有它的缺陷，它的功利性太强，与企业的效益挂得太紧，社会化程度不高，所以自身的稳定性也不够。如20世纪80年代中期，前苏联、东欧社会主义国家经济发展不尽如人意，职业化的社会福利服务也成为改革的对象。日本进入“泡沫经济”时代后，经济增长速度减慢，许多大企业也就不能再坚持终身雇佣制，开始裁员，在福利方面也变得吝啬起来。所以，职业化的社会福利服务不能作为社会福利制度的主体，只能作为一种必要的补充。

（三）社区化的社会福利服务

社区化的社会福利服务被认为是联合国倡导的社区发展的一个有机组成部分，而社区发展又是和社会发展相联系的一个概念，当一个个社区都发展了、进步了，整个社会也就发展了、进步了。所以，国际上研究社会发展的专家们提出了“社会发展经由社区发展”的著名论断。

社区服务的发展是与社会需求的变化紧密联系的。在大工业社会里，人们的社会流动是很频繁的，所以，对社会上有困难的人的照料必须采取社会化的方式。在市场经济国家里，一开始，他们也将相当一部分社会服务纳入了市场体系。譬如老年人服务，他们通常的做法是建造老年公寓和养老院，实行付费收养。近年来，越来越多的人对这种做法的效果提出了疑义。因为这样做，往往使老人处于举目无亲的陌生环境中，这显然对他们的心理健康是不利的。在对上述情况进行了反思之后，他们感到，社会福利服务最好以社区为依托。因为社区离家庭最近，便于同家庭结合起来共同照料老人的生活。即使是孤寡老人，社区也是他生活过一段时间的地方，这会使他们产生一种亲近感、归宿感和安全感，可以在失去亲人照顾的情况下聊以自慰，取得一些心理补偿。另外，在经济上也是合算的，不用另外搞基本建设，而是尽量利用服务对象已经拥有的一切，只需在服务质量上多下工夫便是。