英国的社会保障制度

一、英国的社会保障制度

(一)英国社会保障制度的发展历程

英国是现代社会保障制度的萌发地之一，也是西方福利国家的典型。英国的社会保障制度发展较早，也比较完备。20世纪40年代末，英国政府宣布建成世界上第一个“福利国家”，至此，英国社会保障制度，甚至可以说，世界上第一个比较完备的社会保障制度体系宣告完成。

英国社会保障制度二百多年的发展历史，基本可以分为三个历史阶段:

1.第一阶段是社会保障制度的萌芽发展阶段

1601年，英国颁布了《济贫法》，这是世界上第一部社会保障性质的法律，开创了国家社会保障制度的先河。这部伊利莎白时代的《济贫法》，基本上没有什么变化实施了两个世纪，值得注意的是它的宗旨相当现代的。首先，它认识到对穷人的援助是社会的责任，其次，它认识到贫穷有各种各样的原因，因此有必要采取各种各样的解决办法。^[14]19世纪末20世纪初，英国接连推出了工伤补偿(1906年)、老年社会保险(1908年)、失业保险(1911年)及国民健康(1911年)等一系列社会保险项目，以及一些相关的社会救助和社会福利措施。其中，1911年颁布的《国民保险法》中规定了必须缴纳保险费才能享受保险待遇的原则。

2.第二阶段是“福利国家”的建成阶段

20世纪30年代资本主义经济危机时期，英国著名经济学家凯恩斯提出的“加强国家对经济的干预和对国民收入再分配进行调节，有助于刺激需求，推动经济发展”的理论获得英国政府的采纳并付诸实施。1941年，英国政府成立一个以牛津大学经济学家贝弗里奇教授为主席的综合研究机构，来对英国的社会保险及相关的福利问题进行调查和研究。该委员会于1942年12月向英国政府提交了“社会保险及有关福利问题的报告书”，也就是著名的“贝弗里奇报告”。该报告主张英国政府要向贫穷、愚昧、肮脏、疾病、失业等开战，实现社会公平的目标;提出英国应该建立一个面向全社会的国民保险制度，为每个公民提供包括养老金、儿童补助、妇女福利、全面的保健服务、家庭津贴、失业津贴、残废津贴、丧葬补助等项目在内的全面社会保障计划;该报告还提出了社会保险待遇应以统一的标准发放、参加社会保险者按统一标准缴纳保险金、社会保险应该实行统一的行政管理等一系列建立现代社会保险制度的基本原则。英国政府几乎全部采纳了这一计划，后来由于第二次世界大战的爆发，该计划的实施被搁置了起来。第二次世界大战以后，英国政府在《贝弗里奇报告》的规划指导下，通过并实施了包括家庭补助法(1945年)、国民医疗保健服务法(1946年)、国民保险法(1946年)、国民工伤保险法(1946年)、国民救济法(1948年)一系列社会保障法律制度，从而，形成了一套包括社会保险、社会补贴、社会服务、社会救助和医疗保健基本内容在内的比较完备的、由国家统一管理的社会保障体系，并于1948年宣告建成了世界上第一个“福利国家”。

3.第三个阶段是改革调整时期

20世纪70年代，英国经济发展进入停滞膨胀时期，而社会保障支出却不断膨胀，政府在社会保障方面的财政负担越来越重，到了20世纪80年代中期，政府每年用于全国的社会保障预算达到了450亿英镑，约占国民产品的12%，而且这一数字还不包括向穷人支付的其他各种福利津贴，如健康保健费、公共住房津贴和教育津贴等。^[15]1949年，社会保障支出在英国政府财政支出中所占的比重仅为13.5%，到1997年已经上升到32%，成为英国财政支出中比例最大的一项支出。从1978～1997年，英国社会保障实际支出水平平均每年增长4%，其增长速度高于其他任何一项政府支出。同时，也使得广大英国国民对福利产生过度的依赖，采取欺诈手段获得社会保障收入的现象颇为普遍，甚至存在着有组织的诈骗保险金犯罪活动，社会保障基金损失严重。根据英国政府的估计，英国每年的福利支出中大约有40亿英镑因欺诈而白白损失(其中仅住房福利方面的欺诈行为所导致的损失就高达10亿英镑)。>^[16]这些问题既影响了英国社会保障制度的有效运行，也使得人们对英国社会保障制度产生信任危机。面对不断增大的社会保障财政负担，以及高福利政策带来的消极影响，近一二十年来英国政府不得不对他们引以为荣的社会保障制度进行改革和调整。

(二)英国社会保障制度的主要内容

英国于1948年宣告建成了世界上第一个“福利国家”之后，英国政府又对该国的社会保障制度作过几次修改和补充，保障范围日益扩大，保障项目不断增加，达数十项之多。

表2－2　英国社会保障制度的主要内容^[17]

资料来源:Social Security Programs Throughout the World，US Department of Health＆Human Services，Report，№59，1983.

从表2－2所列出的英国社会保障制度基本内容来看，这些保障项目按性质和保障对象来划分，基本上可以分为三类:

1.社会保险类项目

此类项目费用支出主要就是来源于雇主和雇员缴纳的社会保险费，所以，此类项目要求保障对象必须按规定缴纳相关的保险费，保障待遇与保障对象所缴纳的费用直接相关。这类项目主要包括:养老金、失业保险金、生育津贴、疾病津贴、残疾津贴、儿童特别补贴、监护儿童津贴、圣诞节补贴(缴费性)等。

2.社会救助类项目

此类项目主要是为那些收入达不到一定水平的人提供帮助或补贴，由于这类项目所需费用来源于国家财政拨款，所以，保障对象不需要缴纳有关费用，但必须经过有关部门对其进行经济调查，确认符合法定条件以后才能享受有关待遇，而且保障待遇的高低直接取决于保障对象的财产情况和收入状况。此类项目主要包括:低收入家庭补贴、无工作能力补贴等。

3.社会福利类项目

这类项目是为一些由于先天缺陷或年幼而不具备工作能力、不可能缴纳社会保险费的人提供的特殊补贴。此类项目与上述第二种项目相似，项目费用同样来源于国家财政拨款，不要求保障对象缴纳费用，而且保障对象必须具备某些特别的条件，必须经过审核确认以后才能享受相关的保障待遇。此类项目主要包括:儿童津贴、残疾人生活补贴非缴费性养老金等。

(三)英国社会保障事业改革的主要趋势

正如前面所述，英国的高福利社会保障制度加重了国家的财政负担，同时也导致了许多有工作能力的国民对福利产生依赖、坐享福利的消极局面，影响了国家经济和社会的发展。为此，20世纪80年代以来，英国政府一直试图对现有的社会保障制度作出适当的改革，并且走在欧洲国家社会保障制度改革的前列。英国80年代实行了“撒切尔主义”，对社会政策进行了大幅度的调整，许多社会服务项目相继遭到削减，社会保障的领取资格不断严格化，就连国民附加养老制度也已经为私营年金所取代。相应地，英国工资成本和失业率都有所下降，工资成本仅为德国的70%，而经济增长却在工业七国集团中名列前茅。^[18]但是，改革给英国经济增长带来的效果并不持久，由于英国传统的社会福利待遇过于优厚，即便是经过了撒切尔的“铁腕”改革，仍是弊端重重。

1998年3月，刚上台不久的英国工党政府，为了进一步改革现有的社会保障制度，公布了以减少贫困和增加对工作的激励为主要目标的大范围社会保障制度改革的绿皮书——《英国的新蓝图:一种新的福利契约》。在该书的前言就开宗明义地指出了，英国社会保障制度改革的原则和社会保障事业未来发展的基本方向就是“使能工作者得到工作，使不能工作者得到保障”。所以，英国政府此次的改革主要从以下几方面展开:

1.帮助和鼓励人们通过从事工作来摆脱贫困和对福利的依赖

本届英国政府福利制度改革的首要政策是使工作成为大多数人进入福利系统的惟一通道，并获得体面的生活保障，通过工作家庭税收减免(包括儿童看护税收减免)、修改社会保险缴费规定、改革所得税制，以及规定最低工作等手段来提高工作的价值，增加工作对福利领取者的吸引力;政府承诺承担起改善公民就业机会的责任，同时要求有能力的个人也相应承担起自己的责任。

2.对整个养老保险制度进行彻底改革

努力为人们提供更有保障的退休生活，继续强调国家基本养老金的基石作用，建立一个新的、主要针对低收入者(如许多妇女、残疾人、非全日制雇员、临时工等)的国家第二养老金，同时推行适合中等收入者的个人信托保全养老金计划。从而使得政府可以集中力量帮助那些最需要帮助的人，减少低收入者对救助性福利的依赖，同时也使得那些中高收入者通过职业养老保险和个人信托保全养老保险为自己提供水平更高的养老保险，从而退出国家第二养老保险。

3.对残疾人和有儿童的家庭给予充分的帮助

尽管这项改革一方面强调有工作能力的个人和家庭必须通过工作来摆脱贫困，另一方面，也强调对确实无能力工作的个人和家庭则提供更为慷慨的福利救济，让他们也能过上体面的生活，努力减少贫困现象和社会排斥现象的发生。

4.打击和防止福利欺诈活动

减少福利欺诈损失也是英国当前福利制度改革的重要目标。为此，英国政府加大了对福利欺诈活动的防止和打击力度。1997年颁布的《社会保障(欺诈)管理法》赋予社会保障部和地方政府以更大的经济惩罚权，并且规定了一项新的罪名“不诚实误述罪”。1998年的《社会保障法》又进一步扩大了对雇主和个人逃避缴纳社会保险费的经济处罚的范围。在其他方面，英国政府努力通过改善计算机联网、加强社会保险号码的管理、严格福利享受资格的认定程序、对公共福利部门的工作人员进行培训和评定等手段来减少因管理不善导致欺诈行为发生的可能性。^[19]