新加坡的社会保障制度

三、新加坡的社会保障制度

新加坡推行的中央公积金制度，是一项兼具有强制储蓄和保险特色的社会保障制度，该制度以其覆盖的广泛、运作的高效而为各国所关注和推崇。

(一)新加坡中央公积金制度的形成与发展

尽管，新加坡建国的时间并不长，但是，从建国之前新加坡政府就开始考虑并着手建立中央公积金制度。新加坡的中央公积金制度从建立至今已经有了近50年的历史了，大体上可以划分为两个发展阶段:

1.第一阶段

从1950年开始到1965年，这一时期是新加坡的独立建国前期，也是制度的建立和开始推广时期。在1951年，公积金法案就被正式提呈议会讨论，并于1953年获得通过。1955年，新加坡议会通过《中央公积金法》，殖民地政府成立了中央公积金局，专门负责管理公积金，并开始正式强制实行中央公积金制度。此后的10多年间这项制度被逐步地推广实施。

2.第二阶段

从1965年开始至今，为中央公积金制度的发展与健全时期。1965年8月新加坡独立以后，根据经济和社会发展的需要，独立后的新加坡政府开始考虑扩大公积金的覆盖范围和用途。1968年9月，新加坡政府开始实施“公共住屋计划”，同意公积金会员可以动用公积金存款购买政府建造的公共住房，这标志着新加坡中央公积金制度的使用范围开始逐步扩大。此后，新加坡政府还陆续推出了退休、医疗保健、住房、家庭保障、增进资产等项目，使中央公积金制度由最初的一项简单的养老储蓄制度逐步建成一个包含5大类16项计划的综合的社会保障体系。

(二)新加坡社会保障制度的主要内容

经过40多年的发展，新加坡的中央公积金制度已经由原先一项简单的老年储蓄计划逐步扩大成为一个具有向所有社会成员提供养老、住房、医疗保健、资产增值、家庭保险等广泛服务功能的社会保障制度体系。

新加坡的公积金制度体系的核心内容是建立具有基金性质的公积金个人账户制。这种保障制度体系实际上是一个完全积累的强制储蓄计划，它的最主要特点是政府立法强制实行。依照新加坡的法律，所有参加工作的新加坡公民和永久居民都是公积金局的会员，都必须按标准缴交强制性的公积金，由雇员和雇主每月按雇员工资的一定比例向中央公积金(CPF)缴费，统一存入雇员自己的个人账户，账户存款的所有权归属于雇员本人，会员可以在政府规定的有关条规范围内运作各自公积金账户里所累积的资金。

对于公积金会员而言，所有公积金局的会员缴交的公积金款项分别存入普通账户、保健储蓄账户和特别账户三个账户中。普通账户的存款可以供会员用于接受教育、购置房屋、参加公积金保险和政府许可范围内的投资等方面;保健储蓄账户的存款可以供会员用于支付医疗、保健、住院和医药方面的费用;特别账户的存款则主要供会员留作晚年和应急之用。无论是哪个公积金账户中的存款都可以享有与市场利率挂钩的利息，利息按月计算，存入公积金中，公积金及其存款利息还可以免交所得税。公积金存款受法律保护，所有权属会员个人所有，会员可以在有关条规许可范围内自由地使用其公积金储蓄;会员在达到55岁时，除按规定保留一笔最低存款作为晚年之用外，其余公积金存款可全部提出;如果会员永远离开新加坡，可以提前提取全部的公积金存款;如果会员在规定年龄前不幸死亡，他的公积金存款由指定受益人继承。新加坡的法律还明确规定，公积金存款不得被扣押用于抵债。

对于中央公积金局来说，它除了依照《中央公积金法》，统一管理公积金储蓄，规范会员使用公积金储蓄的行为之外，还必须千方百计使公积金储蓄保值增值，以保护公积金会员的合法权益。所以，中央公积金局除了按规定把公积金存款用于支付会员的社会保障费用和公积金局本身正常的行政开支外，一般都把大部分的公积金存款余额用来购买政府债券、股票、投资房地产、公共设施或进行对国外的投资等。

随着个人账户中基金积累的增加，公积金运行效率的提高，新加坡的公积金制度由最初主要是用于为职工提供退休后的养老保障，又逐步扩展、引入住房保障、家庭及家属保障、医疗保障以及教育保障等保障项目，至今已发展成为一个涉及多种保障内容的综合性社会保障计划。

(三)新加坡社会保障制度的主要特点

在当今世界众多不同模式的社会保障制度中，新加坡的中央公积金制度是较为成功的。总的来看，新加坡社会保障制度具有以下几方面的特点:

1.在社会保障目标的选择上，注重效率，实行完全的自我保障

新加坡政府始终奉行国家要自主、人民要自立的治国哲学，主张“新加坡必须避开福利国家综合症的一个特征，即那里的每个人都指望别人，而不是自己去更加努力地工作以承担个人所需的服务费用”，“政府过多卷入社会福利，就会损害个人的工作和拔尖的积极性，损害人的尊严，使国库枯竭”。前总理李光耀曾多次明确表示，绝不能学瑞典，走由国家承担一切费用的高福利道路。^[24]所以，新加坡的社会保障基金来源于个人和企业的缴费，政府不负担任何费用，个人和企业的缴费都进入个人在公积金局的账户，并且规定不就业者不可参加公积金计划，不缴纳公积金不可领取失业救济金。新加坡通过中央公积金制度既为社会成员提供全面、安全的保障，也培养了公民的自主自立精神，同时也使政府避免了在社会保障方面承受沉重的负担。

2.将建立和完善公积金制度作为调控和促进经济发展的重要手段

新加坡的公积金制度的运作始终围绕国家的经济建设这个中心任务来进行的，一方面，政府根据雇员和雇主的经济状况确定保险费提取比例(新加坡称为总供款率)，使之随着市场、企业及雇员经济状况的变化，适时进行合理的调整。另一方面，政府掌握着公积金的使用权，把公积金作为国家经济建设的重要来源。新加坡的中央公积金由中央公积金局直接负责管理和经营，主要投资于政府控股公司的股票、债券和城市开发，保证了政府经济建设目标的顺利实现。每个公民缴纳到公积金户头的资金，在公民没有使用或只使用了部分资金的情况下，国家可以用上述结余的资金的80%，由公积金局全部购买政府建设债券，用于国家需要的投资和基础设施建设。据统计，1965年至今，中央公积金中共有600多亿元用于社会保障，600多亿元用于基础设施建设，这项制度为新加坡现代化基础设施建设与经济的高速发展提供了巨额的资本来源。^[25]

3.有一个管理严格、运作高效的社会保障基金管理机构

新加坡的社会保障基金管理机构是中央公积金局。新加坡于1955年开始实施中央公积金制度，同年，成立了中央公积金局，负责整个公积金的管理运营工作。虽然新加坡的中央公积金由总统监管，但是具体事务由中央公积金局管理。中央公积金局隶属于劳工部，由劳工部制定有关政策并进行监督，是独立的半官方机构。中央公积金局的具体运作是企业化经营，实行董事会领导下的总经理负责制。董事会由政府、雇主、专家等各方代表组成，代表各方面的利益，对公积金的各种计划进行审核和监督，确保公积金的合理使用。中央公积金局本身是一个准金融机构，它负责中央公积金的统一管理及运营工作。中央公积金局依法独立操作，根据《公积金》和《信托投资法》，聘请了一些投资专家专门负责公积金的投资运营工作，其他部门不加干预。中央公积金局按规定可以用公积金进行以下几个方面的投资:^[26]银行定活期存款。^[27]金融管理局存款。^[28]可转让存款证。^[29]政府债券。^[30]市场债券。^[31]信托公司股票。中央公积金局从资金汇集、结算、使用到储存等构成为一个独立的系统，单独核算、自负盈亏，独立于新加坡的财政之外，不受政府财政收支丰歉的影响，国家财政也无权动用公积金存款;相反，政府财政负有担保偿还公积金存款的义务。由于中央公积金局管理严格，投资运作效率很高，公积金存款大都投资于以政府实际持有的资产作担保、由政府发行的债券或股票，这些投资项目都具有稳当的利息收益，保证了所有公积金会员在任何时候(只需符合用款时间和项目要求)可以连本带息地收回他们的全部存款。因此，公积金存款的信誉卓著，其稳妥程度超过新加坡的私人银行，^[32]为新加坡的社会保障制度积累起了雄厚的基金，根据资料统计，新加坡1984年的公积金总额为332亿新元，而1984年全国的财政收入不过是140亿新元，由于积累丰厚，对于每年支付退休金，没有任何困难，反而有很多剩余，1984年剩余基金就高达29689亿新元。这在世界上多数国家社会保障资金十分紧张，甚至入不敷出的情况下，新加坡的成就是极为突出的。这也因此吸引了越来越多的社会成员参加到公积金制度中来，至1984年，已经有97.3%的劳动者参加公积金，占总人口的比重也达到73.4%。^[33]

总之，新加坡的公积金制度的最大成功之处就在于，这一制度使得国家在付出较小的成本的同时却能够为公民提供强有力的保障，同时还能较好地增加社会积累，提高国家宏观调控能力，抑制消费膨胀，促进新加坡社会的稳定和经济的繁荣。当然，新加坡的社会保障制度也不是完美无缺的，一些专家学者对新加坡的公积金制度也提出批评，这些批评主要集中于以下三点:

(1)公积金政府经营，并主要投资于政府控股的企业，而投保人只能取得定息，基金经营收益的一部分直接或间接转化为政府收入。

(2)再分配功能缺乏。由于雇主和雇员均按雇员工资的同等比例缴费，事实上进一步提高了高薪者的收入，^[34]这就造成了公民的公积金结存数额存在较大差距。有些会员结存公积金过多，有些则太少。如1982年，结存公积金款超过3万元的11万名会员(占会员数的6.6%)，总共积累了65亿元(占结存总额的41.7%)。而结存不到500元的39万名会员(占会员总数的23.1%)，总共积累了7000万元(占结存总额的0.5%)。由此，也使得众多的公积金会员怀疑长久下去，公积金制度还能否为每一个雇员提供公平有效的社会保障。^[35]

(3)公积金制度对新加坡的经济发展也有一定的副作用。在新加坡，雇主为雇员所交纳的公积金率在不断提高，这又可计入产品成本，导致产品生产或营业成本随之提高，企业盈利下降。与此同时，工资成本增加率也超过了劳动生产率的提高率，所以，就造成了工资成本和劳动生产率之间的差距不断扩大，这也就导致了新加坡产品在国际市场竞争力的下降。此外，还出现了其他一些问题，如在建筑业萧条的情况下，公积金的交纳率却不断提高，结存的巨额款项由中央公积金局投资于建屋发展局，造成商业楼宇、旅店和酒店的过度膨胀，也在一定程度上影响了新加坡经济的发展。^[36]