论建立社会保障制度

论建立社会保障制度^[1]

一、社会保障制度的内容及其在建立社会主义市场经济中的作用

从一般意义说，社会保障制度是国家和社会对其成员因生、老、病、死、伤、残和自然灾害而发生生活困难时给予的物质帮助，并以此保障其成员的基本生活需要，实现和延续劳动力再生产以及维护社会稳定的制度。

从原始形态上说，社会保障在封建社会已经开始萌芽了。比如，最常见的是封建王朝推行的救灾活动。但这时分散的、个体的农业是社会生产的主要基础。这种农业是集生产与生活于一体的，农民因天灾人祸而发生生活困难主要是由家庭承担的。这时还提不出建立社会保障制度的问题。

社会保障制度是伴随资本主义工业化和现代化而建立和发展起来的。在这种条件下，集生产与生活于一身的个体农民生产逐步趋于解体，而失业和经济危机又成为资本主义的经济规律。这样，由国家来建立社会保障制度，就成为保障社会成员基本生活、保证劳动力再生产、实现社会稳定和维系资本主义制度的一个重要因素。同时，资本主义社会物质文明、政治文明和精神文明的发展，也为建立社会保障制度创造了条件。此外，社会保障制度的建立，像历史上八小时工作制一样，也是无产者反对资产者斗争的一个重要成果。一战后社会主义国家实行的是社会保障制度，二战后社会民主主义思潮的影响（这一点在二战后那些由社会民主党执政的国家表现尤为明显），在这方面也起了重要的作用。

在中国实现由计划经济到社会主义市场经济的转轨时期，建立社会保障制度具有特殊重要的作用，以致成为建立社会主义市场经济体制的一个必不可少的重要支柱。

（1）就整个市场取向改革来说，竞争是推动社会生产力发展的强大动力，但它也有消极作用。其重要表现就是必然导致失业队伍和收入差别的扩大，甚至造成社会贫困阶层的出现和两极分化。而中国在改革以前就有着庞大的、潜在的失业队伍。在市场取向改革的过程中，随着市场竞争的发展，不仅原来的隐性失业必然显性化，还会进一步扩大失业队伍。这样，弄得不好，就会酿成严重的社会问题。为此，必须建立社会保障制度。

（2）就作为中国市场取向改革中心环节的国有企业改革来说，建立社会保障制度显得尤为重要。国有企业在这方面的重要特点有：一是潜在失业比重大，数量多。据估计，改革以前国有企业的富余人员不下1/3，而且国有企业工人又占了城市工人的大部分。这样，城市中的潜在失业人口主要就集中在国有企业中。二是国有企业承担了大量的办社会的任务，占用了大量的人力和物力。据测算，国有企业拥有的社会公共基础设施以及住房和其他生活福利资产约占其总资产的10%～15%。但市场取向的改革必须使国有企业像其他所有制企业一样成为自主经营、自负盈亏，并具有平等竞争地位的市场主体。这样，如果不建立社会保障制度，国有企业改革在事实上就难以迈出实质性的改革步伐。这里还要提到：国有企业改革在这方面的一些重大失误，也使得当前建立社会保障制度问题变得异常重要和尖锐起来。这些失误主要包括：一是没有在20世纪80年代初抓紧社会保障制度建设；二是没有在90年代下半期买方市场形成以前，抓紧把大批国有中小企业放开搞活，以致失去了良好时机。

（3）在市场取向改革中，劳动力再生产是社会再生产的必要条件；保障和提高人民生活是发展经济的根本出发点。就这两方面来说，也必须建立社会保障制度。

（4）就改革、发展与稳定的整体关系看，中国实践经验已经充分表明：发展是目的，改革是手段，稳定是前提。社会不稳定，经济改革和发展都搞不成。而建立社会保障制度正是构建社会的“安全网”和“减震器”。

所有这些都说明：建立社会保障制度在实现市场取向的改革方面具有极其重要的作用。

诚然，1949年10月新中国成立以后不久，就在国有单位中建立了包括养老、医疗和工伤等在内的保险制度，并在历史上起过重要的积极作用。但这种制度是在计划体制下建立的，不可避免地会发生以下缺陷。一是保险层次单一。像整个收入分配一样，保险费也由国家大包大揽。这不仅不可能满足社会对保险的需要，而且造成平均主义盛行和浪费严重等不良后果。二是保险范围狭窄。保险覆盖面主要限于国有单位和作为准国有单位的城市大集体单位。三是保险项目不全。作为最重要保险项目的失业保险都不在其列。四是很不平衡。在城市中，国有经济和准国有经济在保险方面差别就很大，至于农村保险主要还是依靠家庭。五是社会化程度很低。在“文化大革命”中，竟然把国有企业的保险费支出交由企业来管理，造成了社会化管理大倒退。六是由此使得保险社会互济功能很弱，企业在承担保险费支出上负担不均。这些情况表明：像整个计划经济体制一样，原有的保险制度也根本不适应市场取向改革的要求，必须进行根本改革，重塑社会保障制度，以发挥其支撑社会主义市场经济大厦中的柱石作用。

二、建立社会保障制度的依据及其目标

中国建立社会保障制度的主要依据是：

（1）社会保障制度既是市场经济体制的重要组成部分，又是发展市场经济的“推进器”和“稳定器”。因此，中国建立社会保障制度必须以发展社会主义市场经济的要求作为出发点。

（2）从广义上说，社会保障费用的支出是属于收入分配的范畴。而收入水平是由社会生产力发展程度决定的。因此，确定社会保障水平必须与社会生产力发展水平相适应。还要清醒地看到：社会保障具有很强的刚性，一旦确立下来，只能升不能降。在这方面，二战后有些经济发达国家历史经验很值得注意。它们由庞大的社会保障开支造成了巨额的财政赤字，并成为经济增速下降的一个重要因素。这一点，在中国尤其要注意。因为中国现在处于社会主义初级阶段，而且是一个相当长的历史阶段，生产力水平同经济发达国家比较尚有很大差距，再加人口众多，人均国内生产总值同世界各国比较居后列。所以，如果中国社会保障水平基线定得过高，超越了社会生产力水平，事实上难以行得通，并对改革和发展都有不利的影响。

（3）中国在建立市场经济体制过程中，为了促进生产发展，在初次分配中，必须强调“效率优先、兼顾公平”的原则。但在再分配过程中，特别是实施社会保障时，必须兼顾效率与公平。使社会保障的实施，能发挥统筹共济作用，适当向低收入者倾斜，缩小高低收入差距，防止两极分化，朝着有利于最终实现共同富裕的方向发展。同时又不使享受保障的对象滋长依赖思想，也不影响提供保障的对象的积极性，有利于促进生产的发展。

（4）要从我国社会老龄化、失业和贫困群体的现状出发，在一个相当长的时期内把养老保险、失业保险、医疗保险和对贫困群体实行最低生活保障作为建立社会保障制度的重点。

就中国老龄社会形成的特点来说，一是中国在经济发展水平较低的条件下就开始进入老龄社会。经济发达国家一般在人均国内生产总值达到了3000美元时才进入老龄社会，而中国在人均国内生产总值800美元情况下就进入老龄社会。二是经济发达国家从成年型社会进入老年型社会一般需要半个世纪到一个世纪的时间，而中国只经历了约20年的时间。按照国际通行标准，60岁以上人口占到总人口的10%（或65岁以上人口占到总人口的6.5%）时，就算进入老龄社会。据此，中国在2000年就进入了老龄社会。依据2000年中国第五次全国人口普查数据，这时总人口数为12.6583亿人，其中60岁以上人口占总人口的比重为10.45%，65岁以上人口比重为6.96%。^[2]中国人口老龄化的发展速度之快在世界各国中是少有的。许多经济发达国家，65岁以上人口占总人口比重由5%上升到7%，一般要经历50～100年的时间。中国65岁以上人口占总人口比重由1982年人口普查时的4.9%上升到2000年的约7%，只相隔18年时间。三是随着人民生活水平的提高，高龄人口数量和比重将越来越大，而且，老龄化高峰将是一个较长的过程。根据全国第四次人口普查有关资料预测，2000年全国总人口将为13亿人，60岁以上老年人口将达到1.28亿人。2030～2040年，总人口将达到15亿人以上，届时60岁以上人口将达到3.4亿～3.8亿人。到2050年，60岁以上老年人口还将进一步增长到4亿人以上。这样，养老保险在中国社会保障中就居于十分重要的地位。

中国在失业人口的形成方面也很有特点，一是中国为世界第一人口大国，劳动力多，就业压力本来就很大。二是在实行计划经济体制时长期推行“低工资、多就业”的政策，以致企业冗员约占1/3。城市潜在的失业人口数以千万计，农村数以亿计。三是由于计划生育基本国策的推行，14岁以下人口比重逐年上升。根据第四次人口普查有关资料推算，15～59岁劳动适龄人口比重，1995年为62.92%，2000年达到63.08%，2005年增到65.07%，2010年进一步提高到66.82%，直至2030年之前，都将在60%以上，到21世纪中叶，也还在56%以上。^[3]劳动力比重大，一般说是好事，创造财富的劳力资源丰富。但同时也给就业带来更大压力。四是中国正在实现由计划经济到社会主义市场经济以及由粗放型生产方式到集约型生产方式的转变。这样，劳动力供大于求的状况将长期存在。社会保障制度必须适应这种形势的需要，把失业保险放在首位。

中国当前贫困群体的数量也很大。改革以来，农村贫困人口由1978年2.5亿下降到2002年的2820万。这是一个伟大的成就，但仍有近3000万人。2002年城市有2054万贫困人口。^[4]保障这些贫困人口的最低生活需要，显然是社会保障制度建设的极重要任务。

（5）依据国家财力、各类社会群体需要、权利与义务对等以及分担风险等因素，构造筹集资金多渠道和多层次的社会保障体系。主要包括：①由国家财政支撑的保障项目。主要有国家立法强制实施的社会救济、社会福利、优抚安置三项。社会救济的对象是无工资来源和低收入的社会群体。社会福利保障的对象是无依无靠的孤老残幼、精神病人等。优抚安置属于国家特殊保障，对象是对国家和人民有功的人员，一般指军烈属、伤残军人、退伍义务兵、志愿兵等。②由国家、企业、职工三方负担的社会保险的项目。这是社会保障体系的主体部分，包括养老、失业、医疗、工伤、生育保险五项。这五项中，养老保险和医疗保险实行社会统筹和个人账户相结合，失业保险企业和职工都要缴费，这三个最重要的社会保险项目是国家、企业、职工三方负担的，工伤和生育保险职工个人不缴费。③由企业和个人出资的企业补充保险和个人储蓄性保险。企业补充保险和个人储蓄性保险一般遵循自愿原则，国家给予一定的政策优惠。这类保险项目主要委托商业保险公司经办。此外，非营利性的社会互助保险等也是对社会保险的一种补充形式。

在上述多层次社会保险体系中，社会保险是政府强制实施的，应覆盖社会所有劳动者，并只能提供最基本的保险水平。商业保险一般遵循自愿原则，可在企业补充保险和个人储蓄性保险方面发挥重要作用。商业保险比较灵活，保险的水平可以按投保者的要求在不同的地区、行业、企业以及职工之间有所差别。

（6）中国目前城乡差距较大，在较长时期内仍会存在二元经济格局。农村主要实行以家庭承包经营为基础的双层经营制度，家庭是主要的生产单位和保障单位。城镇职工主要依靠工资生活，家庭保障作用较弱。因此，在一个相当长的时期内，城乡之间在保障形式、保障项目和保障水平等方面应有差别。这种差别只能在二元经济结构向一元经济结构转变过程中逐步统一。这是就全国来说的，并不排除少数经济发达地区可以较快地缩小和消除这种差别。

（7）依据政事分开的原则，在社会保障事业方面要实行行政管理职能与基金收缴营运相分离。政府行政职能和保障基金的营运管理要分开，执行机构和监督机构应当分设。行政管理部门主要管政策、管制度，不应直接管理和营运社会保障基金。社会保障基金的管理营运应当由社会机构依法经办，同时接受政府和社会监督。

（8）依据基本保险（不包括商业保险和实施范围小的互助救济）的社会性、强制性、共济性、稳定可靠性以及市场主体的平等竞争性，保险资金的管理服务必须逐步实现社会化。

从上述的各项依据和相关的原则出发，中国现阶段社会保障制度的改革目标大体上可以做如下的归纳：建立以社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助为主要内容，独立于企业事业单位之外，资金来源多元化，保障制度规范化，管理服务社会化的社会保障体系。其主要特征是：基本保障，广泛覆盖，多个层次，逐步统一。与经济发达水平相适应，国家强制建立的基本保障主要满足人们的基本生活需要；社会保障逐步覆盖全体公民；在基本保障之外，国家积极推动其他保障形式的发展，努力形成多层次的社会保障体系；依靠经济改革和发展，逐步实行全国统一的社会保障制度。

三、社会保障制度改革的进展及其进一步推进的措施

如前所述，计划经济体制下建立的社会保障制度根本不适应社会主义市场经济的要求，必须进行改革，重塑社会保障制度。为此，改革以来，特别是20世纪90年代以来，中国在社会保障制度改革方面采取了一系列重要措施，并取得了重大进展。

（1）经过多年的努力，有关建立社会保障制度的基本政策和法规已经陆续制定和实施，其范围覆盖了大多数城镇职工。

（2）20世纪90年代中期以来，为加快各项社会保障制度的统一规划和社会保障基金的管理、监督，中国政府对社会保障管理体制进行了一系列改革。把过去由多个部门分别管理的社会保险转变为由劳动和社会保障行政部门统一管理，各级劳动和社会保障行政部门也建立了相应的社会保险经办机构，承担社会保险具体事务的管理工作。还把过去由企业承担的社会保险事务逐步转变为由社会机构管理，即社会保险待遇实行社会化发放，社会保障体系对象实行社区管理。同时加强了对社会保险基金的行政管理和社会监督工作。社会保险基金被纳入财政专户，实行“收支两条线”管理，专款专用。各级劳动和社会保障行政部门专门设立了社会保险基金监督机构，负责对社会保险基金的征缴、管理和支付进行检查、监督，对违法违规问题进行查处。此外，还通过强化基金征缴和提高社会保障支出占财政支出的比重等一系列措施，努力拓宽社会保障资金的来源。到2002年，社会保障基金已积累资金1242亿元。又专门成立了全国社会保障基金理事会，负责通过减持国有股所获资金、中央财政投入的资金及其他各种方式筹集的社会保障资金的运营和管理。

（3）对组成社会保障体系的各个项目，特别是对作为重点的养老、医疗和失业保险以及社会救济制度进行了重大改革。

第一，养老保险制度的改革。1997年，中国开始在全国建立统一的城镇企业职工基本养老保险制度。中国的基本养老保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的模式。基本养老保险覆盖城镇各类企业职工；城镇所有企业及其职工必须履行缴纳基本养老保险费的义务。目前，企业缴费比例为工资总额的20%左右，个人缴费比例为本人工资的8%。企业缴费的基本养老保险费一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户；个人缴纳的基本养老保险费计入个人账户。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，基础养老金由社会统筹基金支付，月基础养老金为职工社会平均工资的20%，月个人账户养老金为个人账户基金积累额的1/120。个人账户养老金可以继承。对于新制度实施前参加工作、实施后退休的职工，还要加发过渡性养老金。

经过几年的推进，基本养老保险的参保职工已由1997年末的8671万人增加到2001年末的10802万人；领取基本养老金人数由2533万人增加到3381万人，平均月基本养老金也由430元增加到556元。到2002年底，全国参加基本养老保险人数又增加到14731万人。其中，职工11112万人，离退休人员3603万人。目前基本实现了基本养老金由社会服务机构（如银行、邮局）发放。2001年基本养老金社会化发放人数达到3122万人，发放率达到98%。此外，机关事业单位职工和退休人员仍实行原有的养老保障制度。

1991年，中国部分农村地区开始养老保险制度试点。农村养老保险制度以“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”为基本原则，实行基金积累的个人账户模式。到2001年底，全国已有6000万农民参加了农村社会养老保险。

第二，医疗保险制度的改革。1998年，中国开始在全国建立城镇职工基本医疗保险制度。中国的基本医疗保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的模式。基本医疗保险基金原则上实行地市级统筹。基本医疗保险覆盖城镇所有单位及其职工；所有企业、国家行政机关、事业单位和其他单位及其职工必须履行缴纳基本医疗保险费的义务。目前，用人单位的缴费比例为工资总额的6%左右，个人缴费比例为本人工资的2%。单位缴纳的基本医疗保险费一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户；个人缴纳的基本医疗保险费计入个人账户。统筹基金和个人账户分别承担不同的医疗费用支付责任：统筹基金主要用于支付住院和部分慢性病门诊治疗的费用，统筹基金设有起付标准、最高支付限额；个人账户主要用于支付一般门诊费用。

在基本医疗保险之外，各地还普遍建立了大额医疗费用互助制度，以解决社会统筹基金最高支付限额之上的医疗费用。国家为公务员建立了医疗补助制度。有条件的企业可以为职工建立企业补充医疗保险。国家还将逐步建立社会医疗救助制度，为贫困人口提供基本医疗保障。

中国基本医疗保险的覆盖范围不断扩大。到2001年底，全国97%的地市启动了基本医疗保险改革，参加基本医疗保险的职工达7629万人。到2002年又增加到9400万人。此外，公费医疗和其他形式的医疗保障制度还覆盖了1亿多的城镇人口，中国正在将这些人口逐步纳入到基本医疗保险制度中。

中国在推进城镇职工基本医疗保险制度的同时，还进行了医疗卫生体制和药品生产流通体制的改革，以及农村新型合作医疗制度的试点工作。

第三，失业保险制度的改革。在新中国成立初期，曾实行过短暂的失业救济制度。此后，在计划经济体制下，由于实行统包统配的就业制度，失业救济制度逐步被取消。实行改革开放后，为适应国有企业改革，自1986年开始，中国逐步建立起失业保险制度，为职工失业后提供基本生活保障。1999年，中国又把失业保险推进到一个新的发展阶段。失业保险覆盖城镇所有企业、事业单位及其职工；所有企业、事业单位及其职工必须缴纳失业保险费。单位的缴费比例为工资总额的2%，个人缴费比例为本人工资的1%。享受失业保险待遇需要满足三方面的条件：缴纳失业保险费满一年；非因本人意愿中断就业；已经办理失业登记并有求职要求。失业保险待遇主要是失业保险金。失业保险金按月发放，标准低于最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准。领取失业保险金的期限根据缴费年限确定，最长为24个月。失业者在领取失业保险金期间患病，还可领取医疗补助金；失业者在领取失业保险金期间死亡，其遗属可领取丧葬补助金和遗属抚恤金。此外，失业者在领取失业保险金期间还可接受职业培训和享受职业介绍补贴。

这样，失业保险的覆盖面不断扩大，保障对象不断增加。从1998～2001年，失业保险参保人数由7928万人扩大到10355万人。2001年末领取失业保险金的人数为312万人。随着失业保险制度的完善，国有企业下岗职工基本生活保障制度正逐步纳入失业保险。

第四，工伤保险制度的改革。从1996年开始，按有关部门规定：工伤保险费由企业缴纳，职工个人不缴费。工伤保险缴费实行行业差别费率和企业浮动费率。根据不同行业的工伤事故风险和职业危害程度确定不同的行业费率；在行业费率的基础上，根据企业上一年实际的工伤事故风险和工伤保险基金支出情况确定每个企业当年的具体费率。

工伤保险基金支付的待遇主要包括：工伤医疗期发生的费用；工伤医疗期结束后根据劳动能力丧失程度确定的伤残补助金、抚恤金、伤残护理费等。2001年底，全国平均工伤保险费率为1%左右，参加工伤保险的职工达4345万人。没有参加工伤保险的单位，仍由该单位承担支付工伤待遇的责任。

第五，生育保险制度的改革。1988年以来，中国的一些地区开始进行生育保险制度的改革。1994年，在总结各地经验的基础上，明确规定，生育保险费由企业缴纳，职工个人不缴费。生育保险支付待遇主要包括：因生育发生的医疗费用和产假期间按月发放的生育津贴等。2001年底，全国平均生育保险费率为0.7%，参加生育保险的职工达3455万人。没有参加生育保险的单位，仍由该单位承担支付生育待遇的责任。

第六，改革社会救济制度，建立最低生活保障制度。1993年，中国开始对城市社会救济制度进行改革，尝试建立最低生活保障制度。到1999年，全国所有城市和有建制镇的县城均建立了最低生活保障制度。按规定，城市居民最低生活保障资金由地方人民政府列入财政预算。地方政府根据当地维持城市居民基本生活所必需的费用来确定最低生活保障标准。家庭人均收入低于最低生活保障标准的城市居民均可申请领取最低生活保障待遇。城市居民领取最低生活保障待遇需要经过家庭收入调查，领取的待遇水平为家庭人均收入与最低生活保障标准的差额部分。

2001年，全国领域领取城市最低生活保障金的人数达1170.7万人，到2002年又增加到2054万人，95%的低保对象按时足额领到了救济金。近年来，部分农村地区也开始建立了最低生活保障制度。到2002年底，已有404万农民享受了最低生活保障。

在阐述了养老、失业和社会救济制度的改革以后，这里有必要着重提到中国于1998年开始采取的兼及这三方面的“两个确保”措施。①确保国有企业下岗职工的基本生活，在国有企业普遍建立下岗职工再就业服务中心，由再就业服务中心为下岗职工发放基本生活费，并为他们缴纳社会保险费，所需资金由政府财政、企业和社会（主要是失业保险基金）三方面共同筹集。同时，组织下岗职工参加职业指导和再就业培训，引导和帮助他们实现再就业。②确保离退休人员的基本生活，保证按时足额发放基本养老金。为保证“两个确保”的实施，中国提出与“两个确保”相衔接的“三个保障线”政策：国有企业下岗职工在再就业服务中心最长可领取三年的基本生活费；三年期满仍未实现再就业的，可继续领取失业保险金，领取时间最长为两年；享受失业保险金期满仍未就业的，可申请领取城市居民最低生活保障金。到2001年，绝大多数国有企业下岗职工领到基本生活费，离退休人员养老金基本实现按时足额发放。“两个确保”的实施，为维护下岗职工、离退休人员的合法权益，促进国有企业改革和实现社会稳定发挥了重大作用。

第七，社会福利制度的建设。中国社会福利制度是指政府出资为那些生活困难的老人、孤儿和残疾人等特殊困难群体提供生活保障而建立的制度。按有关法律法规规定：对城市孤寡老人、符合供养条件的残疾人和孤儿实行集中供养，对农村孤寡老人、符合供养条件的残疾人和孤儿实行集中供养与分散供养相结合；集中供养一般通过举办社会福利院、敬老院、疗养院、儿童福利院等福利机构进行；对于残疾人，通过政府的优惠政策来兴办多种形式的社会福利企业，帮助适合参加劳动的残疾人获得就业机会。

中国的社会福利事业取得了很大的成就。截至2001年底，全国有政府举办的社会福利机构3327个，收养了19.1万人；集体举办的社会福利机构3.5万个，收养66.8万人；民办社会福利机构934家，收养3.4万人；社会福利企业3.8万家，安置残疾职工69.9万人。此外，中国还通过发行社会福利彩票募集资金支持社会福利事业。2002年，全年销售社会福利彩票170亿元，募集福利资金近60亿元，直接接受社会捐赠款12亿元。

第八，优抚安置制度的建设。优抚安置制度是指对国家和社会有功劳的特殊社会群体给予补偿和褒扬的一种制度。目前，中国有3800多万优抚安置对象。按有关法规规定：对于牺牲军人家属、革命伤残军人、老复员军人等重点优抚对象实行定期定量补助；对义务兵家属普遍发放优待金；对革命伤残军人等重点优抚对象实行医疗费用减免；城镇退役士兵可享受政府一次性就业安置，对自谋职业的安置对象发给一次性经济补助。1996～2001年，国家各级财政累计投入抚恤资金为292亿元。

第九，灾害救助制度的建设。为做好灾民的救助工作，中国建立了针对突发性自然灾害的社会救助制度。在中国，各级政府每年都在财政预算中安排救灾支出，用于安置和救济灾民。1996～2001年，全国各级财政救灾支出达到212.6亿元，向3.9亿人次的灾民提供粮食、衣被等救助。灾害救助制度有力地保障了灾区人民的基本生活。

第十，是社会互助制度的建设。中国对社会捐赠活动的经常化、制度化实行了立法规范和鼓励政策。2001年民政部门接受的社会捐赠（含捐赠物资折款）金额为15.9亿元。中国政府还积极倡导机关、企事业单位、社会团体有组织地帮助和扶贫困户脱贫致富。基层政府通过兴办社区服务业，为贫困对象提供照顾和服务。自1994年起，全国各级工会组织每年开展对困难职工家庭的“送温暖”活动。几年来，共筹集慰问款104.4亿元，走访慰问了3975万户次困难职工、劳动模范、离退休职工和伤残职工家庭。^[5]

总结上述情况，可以清楚地看到：中国以国有企业职工基本养老保险、失业保险、医疗保险和城市居民最低生活保障制度为重点的生活保障体系已经初步形成。

但是，中国生活保障制度的改革和建设并未完成，并且面临着多方面的严峻挑战。一是城市生活保障覆盖范围还不够宽，大量城市集体、私营和外商投资企业的职工、自由职业者、个体工商户和进城农民工仍未纳入社会保障范围；二是社保资金筹集困难，逃缴拖欠保费现象严重，地方财政支出结构调整力度不够，对中央财政依赖性较大，一些补充社会保障基金的渠道尚未落实；三是人口老龄化和失业压力加大，对养老、失业和医疗保险提出更高要求，而资金积累和保障服务功能很不适应；四是农村和小城镇社会保障刚开始探索，大部分地区还是空白。但是，建立健全社会保障体系，既是全面建设小康社会和发展社会主义市场经济的要求，又是保持社会稳定的根本大计。因此，必须从实际情况出发，依据上述改革目标，进一步建立健全中国特色的社会保障制度。

（1）深化社会保障体制改革。要建立可靠稳定的社会保障基金筹资机制，调整财政支出结构，增加必要投入，充实保障基金，合理调整缴费率和替代水平，提高社会保障基金运营效率和投资收益率。还要健全社会保障宏观调控和监督体制，提高管理水平和工作效率，促进社会保障体系稳定、健康和有序运行。

（2）推进组成社会保障体系的各个项目的改革和建设。

第一，完善、扩大和进一步改革城镇职工基本养老保险制度。要完善现行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度模式，要进一步扩大企业基本养老保险制度覆盖面，将各种所有制企业职工都逐步纳入基本养老保险范围，适当提高基本养老保险统筹层次，逐步做实个人账户。要改革机关事业单位社会保障制度，进一步调整和规范机关事业单位的养老保险办法，探索建立符合机关事业单位和企业特点的多层次养老保险制度。

第二，建立健全失业保险制度。1998年以来，国有企业下岗职工进入再就业服务中心，由国家、企业和社保机构共同出资，保障下岗职工的基本生活，是当时形势下采取的一种过渡形式。要按照有关规定，逐步将国有企业下岗职工基本生活保障制度与失业保险并轨，下岗职工陆续出中心，企业新的减员直接进入劳动力市场；保障基金由用人单位和职工共同负担，财政给予必要补贴，建立基金调剂制度，增强承受能力；强化保障基本生活与鼓励再就业相结合的机制，更好地发挥失业保险在保障生活和促进就业方面的积极作用。

第三，全面落实城市居民最低生活保障。按规定，这是中国城市困难居民最后一道社会保障安全线。因此，必须全面落实城市低保制度，切实贯彻属地管理原则，将符合条件的城市困难居民全部纳入最低生活保障范围，并确定适当的保障标准；建立城市低保对象家庭备案制度，方便查询和监督；规范收入审核和待遇申领程序，推进信息化管理，提高管理水平；完善低保工作法规和程序，实现公开、公平、公正；建立稳定的财政预算，多渠道筹措资金。

第四，积极推进医疗保险体制改革。要按照已定的“基本保障、广泛覆盖、双方负担、统账结合”的思路，改革城镇职工医疗保险制度，逐步将基本医疗保险覆盖至城镇大多数从业人员。还要落实并规范现行各类补充性医疗保险办法，制定公务员医疗补助、职工大额医疗费用补助和企业补充医疗保险等办法，建立社会医疗救助和多层次医疗保障体系。

第五，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。随着计划生育政策的推行和人口老龄化、城市化进程加快，农村和小城镇社会保障问题越来越突出。而且，村镇居民生活富裕起来，也有条件逐步建立养老、医疗等社会保障。要首先尽快研究制定适合于进城务工农民、被征用土地的农民以及农转非人口的养老保险制度，然后再逐步过渡到其他农村人口。在有条件的村镇，可以从实际出发，按照自主自愿、民办公助、标准有别的原则，建立适合当地特点的养老保险和医疗保险制度，并探索将家庭赡养、土地保障和社区扶持结合起来，共同保障村镇老人的基本生活。富裕农村还可探索把贫困村镇居民纳入最低生活保障范围。

此外，还要依靠社会各方面的力量，发挥商业性保险对社会保障的作用，发展城乡社会救济和社会福利事业，开展经常性社会捐助活动。

（3）建立行政监督、社会监督和机构内部控制相结合的社会保障基金监管体系。要探索投资管理的途径，根据不同保障项目资金的管理原则，建立与基金管理体制相配套的基金监督管理制度，努力实现基金保值增值，化解社会保障基金的运行风险，维护社会的安全与稳定。

（4）加快社会保障法制建设，完善社会保障监察制度，不断提高监察执法人员的综合素质，开展多种形式的监察活动，推进保障监察执法与社会各方面实行法律监督的有机结合。还要加强保障管理信息系统建设和科学研究成果推广工作，提高社会保障管理的科学化、规范化、法制化、信息化水平。^[6]

（5）赋予社区的社会功能，使其成为社会保障基金社会化管理和服务的基层组织。这既适应社会保障社会化管理和服务的要求，又符合社区组织的特点。为此，需要进一步加强社区的制度、组织和队伍的建设，使其成为服务社会保障制度的新的有效平台。

【注释】

[1]本文写于2003年。

[2]《中国统计年鉴》（2002），第95～96页。

[3]《20年经济改革回顾与展望》，中国计划出版社1999年版，第411～412页。

[4]《经济日报》2003年3月6日第5版。

[5]《经济日报》2002年4月30日第8版，2003年3月1日第4版、3月6日第2版、3月11日第3版。

[6]《经济日报》2002年4月30日第8版。