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彩票公益金的管理及分配

时间:2022-11-09 理论教育 版权反馈
【摘要】:国家体育总局和民政部是本部门公益金的行政职能部门,会同财政部门负责安排本部门的彩票公益金的管理、分配、使用和监督检查。体育和民政部门负责公益金的收缴事宜。彩票公益金的管理制度是指政府为加强彩票公益金的管理而制定的相应的管理制度规范的总称。所以,各国均把彩票公益金的管理原则与机构作为相关的彩票管理法规的主要内容。

二、彩票公益金的管理及分配

(一)彩票公益金的管理机构及模式

彩票的发行不仅是一种经济行为,更是一种政府行为。政府依据国家有关法律规定对彩票的发行、销售全过程进行监督管理,当然还包括对彩票公益金的提取、分配和使用。所以,我们常常认为彩票的公益金的管理机构是政府,其实这只是一种宏观上的理解,这里讲的彩票公益金的管理机构是指依据彩票管理法规,具体负责彩票公益金的提取、分配和使用的管理监督机关,是一种对彩票公益金管理机构的微观理解。

公益金的管理机构包括两个方面的内涵:一是公益金的财务管理和监督机关;二是具体负责公益金的提取、分配与使用的管理机关。

我国相关法规有明确规定,财政部和地方各级财政部门是公益金管理的行政职能部门,负责对全国公益金的管理和监督检查。国家体育总局和民政部是本部门公益金的行政职能部门,会同财政部门负责安排本部门的彩票公益金的管理、分配、使用和监督检查。

体育和民政部门负责公益金的收缴事宜。财政部门负责监缴和管理公益金。彩票公益金全额缴入财政彩票公益资金专户,实行收支两条线管理。

彩票公益金的管理模式从各国的实践来看,大致有三种:(1)集中筹资、统收统支管理模式。这种管理模式是把全部彩票公益金纳入国家或地区政府财政预算,由国家或地方政府财政部门统一支配使用。因而,这种模式又称之为“第一财政模式”,采取这种管理模式的国家有法国和韩国。这种模式运作起来简单,不足之处是,它显示不出彩票公益金的特殊性,而对于政府财政来说,这部分资金只是杯水车薪,并不能对政府财政起到特殊作用。(2)集中筹资、分项使用管理模式。这种模式并不把彩票资金纳入政府财政预算,而是直接转入有关部门,用于各项社会公益与社会福利事业。在具体使用内容与资金分配比例上,采取这种模式的国家和地区间存在较大差别。因而,这种模式又称之为“第二财政模式”。采取这种管理模式的国家和地区有日本、巴西和澳大利亚等国。这种模式与第一种模式正好相反,它还需要建立特定的资金使用与管理机构,对彩票公益金的投向与具体比例的确定、实际使用过程都予以监督,这种模式的优点是重点突出、见效快,能够使有限的资金发挥最大效用,能较好地显示出彩票资金的良好集聚效应,但这种模式运作复杂,难度较大。(3)集中筹资、混合使用管理模式。这种模式是上述两种模式的混合体,既将一部分彩票公益金交给国家和地方财政部门,纳入国家或地方的财政预算,又将其余部分用于其他具体用途。采用这种管理模式的国家和地区有德国的柏林、比利时等。这又分两种具体方式:一是将大部分彩票公益金上缴国家或地方政府财政,小部分投向具体用途,如我国的香港特别行政区等;二是把大部分彩票公益金用于具体事业,而将小部分彩票公益金上缴国家或地区财政,用于统收统支,如保加利亚等。这种模式对一个国家或地区的不同利益部门来说,也许比较“公平”,但就彩票公益金使用效率来讲,它不如第二种模式,且由于资金分散,运作复杂,削弱了资金的使用效果。

(二)彩票公益金的管理制度

彩票公益金的管理制度是指政府为加强彩票公益金的管理而制定的相应的管理制度规范的总称。在世界范围内,各国彩票的管理制度由于社会制度、国情和经济发展的不同而有很大差别。相对而言,西方一些发达国家的彩票业由于发展历史较长,故其彩票业比较成熟,同时其管理制度也比较健全。但概括起来讲,公益金的管理具有如下共同的一些特点。

1.彩票公益金的管理受到法律保护。各级政府的重要职能之一便是总体规划社会公益事业的发展,而筹集社会公益资金,以弥补国家公益事业和体育事业经费上的不足,为发展社会公益事业和体育事业服务,是彩票业的主要职能。所以,各国均把彩票公益金的管理原则与机构作为相关的彩票管理法规的主要内容。其目的是通过法规把政府与彩票发行机构的职能有机地统一起来,有效地避免公益金管理上由于职权互相交叉可能带来的财、事分离,需求与分配脱节等问题,进一步区分各自的职能、明确各自的责任、明确公益金的适用范围和强化公益金管理上的执行效力,这样在彩票公益金的使用、管理和分配中做到有法可依。

2.彩票公益金的使用被纳入社会公益事业和体育事业发展的整体规划中。社会公益事业、体育事业发展需要资金,仅靠国家财政是远远不够的,彩票公益金能在很大程度上缓解这方面的压力。社会公益事业和体育事业的发展是一项系统工程,必须从国家和地区的现状和发展的客观要求出发,界定范围,明确目标和重点,整体布局,综合平衡,合理投入,只有这样才能取得良好的社会效益和经济效益。因此,公益金的使用必须与社会公益事业和体育事业的发展保持一致,避免资金的恣意使用,做到重点突出、有的放矢。

3.彩票公益金的提取要有利于保护销售彩票的积极性。对于发行范围十分广泛的彩票,其公益金的分配使用应避免与彩票发行销售区域脱节,如果出现脱节现象,那么,公益金就势必成为各方的争夺对象,从而引起没完没了的争端,销售彩票的积极性就要受到挫伤。只有规定彩票公益金的分配与彩票销售挂钩,才有利于保护彩票销售的积极性,促进彩票业不断兴旺,形成良性循环。

4.彩票公益金的提取、分配和使用都有一整套严格的程序和管理制度。用于社会公益事业和体育事业发展的公益金如何提取、分配和使用,是公益金管理中的关键。一般而言,各国彩票公益金的提取、分配和使用程序和管理制度主要包括如下几个方面的内容:(1)公益金的提取制度;(2)公益金的提取、分配和使用的财务管理制度;(3)公益金分配和使用的审查批准制度;(4)公益金的监督管理制度和审计制度。我国自发行彩票以来,就一直把加强公益金的管理作为彩票管理的重中之重。直到目前为止,虽然我们已经进行了许多工作和探索,制定出一些关于彩票公益金的管理办法,但至今还没有形成一套科学、完善、统一的公益金管理制度。我国目前的公益金管理制度主要是由民政部和国家体育总局为主制定的一些管理办法,如:财政部和民政部联合下发的《关于印发枙社会福利基金使用管理暂行办法枛的通知》(财社字[1998]124号);民政部下发的《关于印发枙民政部关于社会福利基金筹集、管理与使用规定枛的通知》;国家体育总局、财政部与中国人民银行联合下发的《关于印发枙体育彩票公益金管理暂行办法枛的通知》。

(三)彩票公益金的使用及分配

无论是各国财政部门发行的彩票或是体育部门、银行发行的彩票,其公益金的管理和使用大致分为下面三种类型。

1.直接作为政府税收的补充形式,如法国和美国一些州的彩票收益就是政府税收的补助手段,直接纳入政府财政预算。

2.某一种彩票的公益金定向用于某一种公益事业,例如体育事业、文化教育、社会福利、慈善事业、医疗卫生、科学研究、环境保护、公共设施、古迹保护等。尽管彩票收益没有和政府的财政税收直接挂钩,但它减轻了政府对公益项目的拨款和负担。例如,意大利、英国,指定彩票公益金用于体育、文化和慈善事业;美国一些州规定彩票公益金只能用于学校教育事业;加拿大、澳大利亚的彩票收益主要用于医疗事业。

3.把彩票公益金纳入政府财政预算,使用时主要用于社会公益事业,如美国很多州的彩票收益金都纳入州政府的收支预算,具体使用时又侧重于学校教育和公共设施等事业。

我国在公益金的分配和使用上,部门的一些管理条例上均有明确规定。

体育公益金主要用于落实《全民健身计划纲要》和《奥运争光计划纲要》,开支范围包括:

1.资助开展全民健身活动。这是指用于群众性体育活动、进行全民体质监测、培训社会体育指导员等项开支。

2.弥补大型体育运动会比赛经费不足。这是指用于国际、国家、地方最高级别的大型综合性运动会及重大国际单项体育比赛。

3.修正和增建体育设施。这是指用于弥补维修和新建大众体育设施及专业体育比赛、训练场馆的经费不足。

4.体育扶贫工程专项支出。这是指专项用于支持贫困地区体育事业发展的支出。

社会福利性质的公益金的使用范围是指:

1.用于资助为老年人、残疾人、孤儿、革命伤残军人等特殊群体服务的社会福利事业,帮助有特殊困难的人,支持社区服务、社会福利企业和其他社会公益、慈善事业的发展;

2.对陈旧老化的社会福利设施和社会福利事业单位的维修和更新改造予以适当资助;

3.对公众关注、有利于弘扬社会主义精神文明、能体现扶弱济困宗旨的其他社会公益事业给予适当资助,但全年资助总量应控制在本级留成社会福利基金的10%以内;

4.同等条件下,社会福利基金要优先资助老、少、边、穷和灾区的社会福利事业。

(四)我国体育彩票公益金的使用与管理

自1994年3月由国家体委统一组织在全国范围发行体育彩票以来,截至1996年底,共发行销售体育彩票22亿元,筹集公益金6.6亿元。

1994—1995年度发行销售体育彩票筹集公益金主要用于补充奥运争光计划范畴的大型赛事举办经费,除承办大型运动会的省市所发行体育彩票筹集的公益金全部用于举办运动会外,其他省市发行体育彩票所筹公益金的2/3用作大型运动会的赛事经费,其余1/3用于补充本地区全民性健身活动经费。1996年以后,体育彩票所筹公益金的用途扩大到落实全民健身和奥运争光计划的实施,在所筹资金使用比例上侧重全民健身活动以及建设向社会公众开放的体育活动场地、设施等。

1994—1996年三年中所筹公益金用于奥运争光计划支出3.53亿元,主要用于补充大型赛事经费不足,如第五届农民运动会、第五届少数民族运动会、第三届城市运动会、第五届全国大学生运动会、第八届全国运动会、第三届亚洲冬季运动会、第一届世界龙舟锦标赛、第二十二届世界跳伞锦标赛、第九届女子及第六十七届男子世界举重锦标赛、第四十三届世界乒乓球锦标赛等大型赛事。用于全民健身计划支出2.08亿元,其中用于开展省级运动会及其他全民健身活动250多起,支出1.03亿元;用于维修体育场馆(地)120项,支出5804.58万元;用于地县级体育活动数千起,支出4710万元。

1997年原国家体委(现国家体育总局)统一组织在全国范围内发行体育彩票15亿元,筹集公益金45039万元。其中,县区级留用19845万元,省级留用17306万元,国家体育总局集中7888万元。

1997年体育彩票公益金主要用于落实《全民健身计划纲要》和《奥运争光计划纲要》的有关开支。其中用于奥运争光计划19450万元(包括弥补大型运动会经费不足13456万元),用于维修体育设施6084万元,用于全民健身计划18643万元(包括资助开展群众体育活动5509万元),用于体育扶贫工程(包括补助灾区或库区体育)1319万元,用于修建群众体育设施11815万元。1997年度剩余的6856万元公益金将继续用于发展体育事业。

根据规定,国家体育总局集中的公益金,60%用于落实《全民健身计划纲要》,40%用于落实《奥运争光计划纲要》。用于落实《全民健身计划纲要》的主要开支有:3500万元用于在全国继续实施“全民健身工程”,为广大城市和农村配置一批群众体育健身活动的场地设施;920万元用于支援洪灾地区和三峡库区;400万元资助西藏自治区扶贫工程和筹备全国少数民族运动会。用于落实《奥运争光计划纲要》的公益金则用于补充国际国内大型赛事经费不足,主要包括补助上海第八届全国运动会、长春第九届全国冬季运动会,西安第四届全国城市运动会、天津世界体操锦标赛等。

1998年国务院批准发行中国体育彩票25亿元,在各级体育行政部门和体育彩票机构的共同努力下,全国销售体育彩票249902万元,筹集公益金75951.7万元,其中县区级收入34587.7万元,省级收入28992.6万元,国家体育总局提取12371.4万元。

各级体育部门共安排使用体育彩票公益金77059.5万元,其中用于全民健身计划的50678.1万元,包括修建、维护群众体育场地设施33883.3万元,资助开展体育活动14228.6万元,扶助贫困地区开展体育活动2566.2万元;用于奥运争光计划26381.4万元,包括弥补大型运动会经费不足13443.6万元,维修体育场地设施12937.8万元。

国家体育总局1998年度集中的公益金中用于落实全民健身计划的支出7422.8万元,占公益金总量的60%,包括捐赠全民健身工程、培训社会体育指导员、进行国民体质监测以及补助全国少数民族运动会等项目。用于弥补落实奥运争光计划经费不足的公益金为4948.6万元,占公益金总量的40%,包括补助西安第四届全国城市运动会、长春第九届全国冬季运动会、天津世界体操锦标赛等大型运动会3948.6万元,用于备战2000年奥运会重点项目场地维修1000万元。

1999年国务院批准发行中国体育彩票40亿元,实际销售399941万元,筹集公益金总数为121113万元。其中,市、县、区级体育行政部门留用公益金52038万元,省级体育行政部门留用47526万元,国家体育总局集中21549万元。截止到2000年4月底,1999年筹集的体育彩票公益金共支出101439万元,其中用于全民健身计划为67903万元,占总支出的66.9%,包括资助开展群众体育活动11178万元,修建群众体育设施51923万元,体育扶贫济困4802万元;用于奥运争光计划为33535万元,占总支出的33.1%,包括弥补大型运动会竞赛经费不足12303万元,维修体育场馆设施设备21232万元。

在国家体育总局集中的公益金中,用于全民健身计划的支出为10265万元,其中包括捐赠建设全国各地的全民健身工程3500万元,资助建设全国青少年活动场所2400万元,补助中、西部地区2000万元,开展社会体育指导员培训、实施国民体质监测1515万元,补助第四届农民运动会、第五届全国残疾人运动会及全国第一届体育大会共850万元;用于奥运争光计划的支出为4721万元,其中补助第九届全国运动会2000万元,补助第二十一届世界大学生运动会1000万元,备战奥运会维修训练场地1721万元。

近十年来,体育彩票公益金为我国的体育事业,为全民健身工程,为国家的社会保障和公益事业做出了巨大的贡献,体育彩票也不断深入人心。

(五)彩票公益金的监督

如何提高公益金的管理水平、保证公益金的正确投向、维护公益金的安全和加强廉政建设,是公众普遍比较关注的问题,只有加强对公益金的管理,实施系统的、广泛的、经常性的社会监督,才能保证公益金使用在最需要它的地方,使公益金这块钢恰好用在“刀刃”上。

社会监督是指社会各界对彩票领导机构、项目评审机构和彩票发行机构及其工作人员,就公益金筹集、分配、使用和管理过程中的行为的合法性、合理性,依法实行自上而下和自下而上的广泛监察、督导、督促、检查和纠偏。从广义上讲,社会监督包括国家机关的监督、社会团体的监督、人民群众的监督和彩票机构内部的监督。

1.国家机关的监督。国家机关的监督包括国家权力机关的监督、国家司法机关的监督、国家行政机关的监督。

国家权力机关包括各级人民代表大会及其常委会。其监督的主要途径:一是通过彩票立法和发布有关彩票及公益金管理的地方性行政法规;二是通过审查政府工作报告中关于公益金资助社会公益项目建设的情况;三是通过人民代表视察、检查公益项目建设情况和资金管理使用情况;四是通过人民来信来访所反映的有关问题的处理;五是就公益金管理使用中的问题向主管部门提出质询和询问。

国家司法机关的监督包括检察机关的监督和审判机关的监督。检察机关的监督主要是通过检察有关公益金的财务活动和经济活动是否合法,有关人员是否遵守法纪,实施经济检察,对严重经济犯罪进行查处,对涉及管理制度、财务手续及用人方面的问题向发案单位和主管部门提出改进和处理意见的建议等方式加以实施。审判机关的监督主要是通过审理刑事案件和追究刑事责任、行政责任及经济责任,纠正和处理有关工作人员的违法行为,维护公益金的社会公共性质,强制法律、法规的贯彻执行等方式加以实施。

国家行政机关的监督:一是主管机关对所属彩票机构通过工作报告、工作指导、工作检查、工作考核的途径进行监督;二是通过行政监督机关专门行使监督职能,包括行政监督和审计监督;三是通过职能管理部门在法定的职能范围内实施监督,如计划监督、财政监督、税务监督等。

2.社会团体的监督和群众监督。社会团体的监督是指合法的各类社会团体对公益金管理使用实行的监督。群众监督是指人民群众对公益金管理使用实行的监督。这两种监督的基本途径,主要是批评、建议、检举、控告、申诉。一是通过社会团体以组织的形式和人民群众个人或集体对有关问题提出批评、建议实施监督;二是通过社会舆论、运用舆论工具如报纸、刊物、广播、电视等,宣传有关方针政策、法律法规,揭露违法乱纪行为和工作中的缺点错误,帮助总结经验教训,改进管理方法来实施监督,这种监督方式覆盖面广、传播快、影响大,具有特别重要的监督作用;三是通过群众信访工作,了解情况,发现问题,提出意见、批评和建议实施监督;四是通过群众控告、检举、申诉发现和查清违法失职行为实施监督。

3.彩票机构内部的监督。相对作为监督对象的彩票机构本身来说,社会监督主要是来自上述三个方面的监督。而相对社会监督的系统性来说,也应该包括彩票机构的内部监督。彩票领导机构、资助项目评审机构和发行销售机构的内部监督,是最直接、最经常、最具体的一种监督形式。上级机构对下级机构的监督主要是通过有关计划、规划、规定、请示、报告的审议、核准、批复、批转、撤销、变更和工作指示、工作检查,以及转告各方的意见、批评、建议,受理检举、控告、申诉等事宜的方式实施;下级机构对上级机构的监督主要通过批评、建议、申请复核乃至控告等方式实施;本级监督主要是通过有关政策的贯彻执行、各种管理制度的落实、权力制约机制的健全以及管理业务中具体运作程序的设置等方式实施。

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