中国社会保障制度的演变

第一节　中国社会保障制度的演变

中国传统的社会保障行为源远流长，但新中国成立以前，广大劳动人民仍无社会保障可言。中国社会保障作为一种制度，是在新中国成立后逐步建立和发展起来的，并且经历了曲折的发展历程。

一、中国社会保障的历史沿革

任何一项制度的形成，都有其自身的历史演进过程。现代社会保障制度作为工业化、城市化的产物，其产生的时间虽然不长，从世界范围来看，至今也不过一百多年的历史。中国社会保障作为一项制度的建立，时间就更短了。但是，属于社会保障性质的工作早已开始做了。在中国，有关社会保障的思想和主张，甚至可以追溯到远古时期。

据史料记载，我国奴隶社会的夏朝后期，人们的生产和生活深受各种灾荒的困扰，体会到“水旱饥荒”、“其至无时”与“有城十仞，有汤池百步，带甲百万，而亡粟，不能守也”的道理，产生“积蓄以备灾荒”的思想贯穿于我国奴隶社会和封建社会，成为我国传统社会保障工作所遵循的基本线索。商朝的天命主义禳弭论是中国最原始的一种社会保障思想，当时社会生产力水平极其低下，人们将生存保障的希望寄托在上天身上，具有浓厚的迷信色彩，是当时帝王组织实施巫术救荒措施的思想或理论基础。^[1]春秋战国时期，中国古代思想家孔子在《礼记·礼运》“大同篇”中就有关于社会保障的论述：“大道之行也，天下为公。使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾皆有所养。”随着社会经济的发展，人们认识到天命主义禳弭论与大同社会论并不能真正解决当时社会成员的生存危机问题，便转而更多地关注对各种具体的救灾济贫措施的讨论。于是社会互助、仓储后备、社会救济、优待抚恤等思想成为中国农牧社会颇具代表性的社会保障理论并付诸实践。社会互助成为中华民族的传统美德之一，平时建立谷物积蓄以备灾荒并济贫民一直为历代统治者所重视，“赈济、调粟、养恤、安辑”等对灾民与贫民的事后救济在各个朝代均有实行，对军人实行政治、物质上优待和抚恤成为中国古代军事制度的重要内容。上述救灾济贫、优抚等思想，是历代统治者为维护其利益，巩固统治以安民心、保障社会稳定的主张和措施。然而，由于阶级性质和经济不发达等历史局限，不论哪个朝代的统治者，都不能真正代表劳动者的利益，建立保障劳动者生存的制度，不仅不能解决全体社会成员的生存保障问题，而且也不能真正解决得到救助的社会成员的生存问题。因此，历史上因统治阶级横征暴敛，尤其是一遇灾荒，“饿殍塞途”、“尸横遍野”，劳动人民迫于生计，起义不断。

新中国成立前的一百多年，在半殖民地半封建社会，劳动人民受国内统治阶级和殖民者的双重压迫，生活处于水深火热之中，根本谈不上社会保障。当时的国民党政府先后颁布了有关法令，如《暂行工厂通则》（后改为工厂条例）和《监督工厂条例》及以后的《工厂法》等，试图在中国创办劳工保险和保险福利，但由于当时政局不稳、政令不畅而难以执行。1925年，长江发大洪水，鄂、湘、赣、皖、苏等各省农业人口流离失所，约占灾区总人口的40%，其中31%属全家迁徙，9%属单身走出。北方黄河流域各省人民，随着洪灾的发生，转移迁徙至东北的逐年增加，1927年以后，每年达百万人以上。国民党政府虽然也大讲救济，但发放救济款寥寥无几。

二、中国社会保障制度的产生和发展

中国的社会保障制度是在1949年10月新中国成立以后逐步建立起来的。大体经历了以下几个阶段：

第一阶段，社会保障制度的创建时期（1949～1957年）。建国初期，党和政府对旧社会遗留下来的千疮百孔的社会现实，立即采取了急赈、以工代赈、接收改造旧的慈善机构、收容遣送乞丐和无业游民等一系列社会保障措施，在保障人民基本生活，稳定社会秩序，恢复生产的基础上，建立有关组织机构，颁布有关政策法规，着手创建社会保障制度。①制定了有关优待抚恤条例。1950年，中央内务部制定了《革命军人牺牲病故褒恤暂行条例》等五个条例，人民革命军事委员会和政务院作出了《关于人民解放军1950年的复员工作的决定》。②基本上实行了两套社会保险制度：一是企业职工的社会保险（劳动保险）；二是政府机关、事业单位中实行的公费医疗、死亡抚恤等社会保险。③规定社会内务部主管社会救济工作。在农村主要是进行灾害统计、防灾备荒和灾荒难民救济工作；在城市是对不够维持当时基本生活水平的贫民进行救济。④在社会福利方面，国家制定发展社会福利与职工福利的方针政策。⑤农村的社会保障通过高级农村合作社组织实施，规定对于缺乏劳动力或完全丧失劳动力、生活没有依靠的老弱孤寡残的社员，在生活和生产上适当照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们的生养死葬都有依靠。到1957年末，我国社会保障制度的奠基阶段基本完成。

第二阶段，社会保障制度的调整发展时期（1958～1966年）。这个时期，我国进入全面的社会主义建设时期，旧社会遗留下来的亟待解决的难民、灾民、游民、流浪、乞讨和失业等问题，已大部分得到解决。社会救济对象发生了变化，一些无依无靠、无生活来源的孤老残幼和贫困户成为经常性的工作对象，随着对农业、手工业、资本主义工商业的改造，救济对象中又增添了年老体弱的小摊贩、人力三轮车工人、家庭人口多生活困难的居民和农民。在农村，建立了“五保”（吃、穿、住、医、葬）制度。在此期间，国家每年都拨出大量的钱物救济他们，同时随着我国社会经济的发展变化，以新中国成立初期创立的各项基本制度为主要依据，不断完善保障的内容，改进管理，修改不合理的待遇标准，逐步建立和修订社会保障的政策和法规。在社会保险方面：①把企事业单位职工和国家机关职工退休制度统一起来，放宽了退休条件，适当提高了待遇标准，使退休制度更加健全。②改进了公费医疗的劳动保险医疗制度，针对其浪费现象实行少量收费。③调整了学徒工的社会保障待遇。④明确了精简下放职工的生活安置问题。⑤制定了社会保险管理和方便职工领取的制度和方法。⑥在农村逐步推广合作医疗。此外，在社会福利、社会救济与优抚工作方面，针对存在的问题，也作了具体的调整。

第三阶段，社会保障的挫折和停滞时期（1966～1976年）。十年“文化大革命”使我国的政治、经济、文化等各方面遭到了空前的浩劫，社会保障事业几乎陷入瘫痪。除了优抚、安置、救灾和对穷社穷队以及城市原有的施救对象进行定期救济外，其他社会保障事业发展受到了严重的挫折和破坏，管理机构被撤销，工会组织被迫停止活动，退休费用的社会统筹被取消，社会保险变成了企业保险。这种情况严重妨碍了我国社会保障事业的发展。

第四阶段，社会保障制度恢复时期（1976～1986年）。“十年动乱”结束以后，中国社会保障亟待恢复，1978年，设置了民政部并恢复其主管社会救助、社会福利、军人优抚事业。特别是党的十一届三中全会以后，中国工作重点转向经济建设，中国社会保障事业进入了全面恢复和蓬勃发展时期。这一阶段主要是恢复“文化大革命”以前社会保障制度的有关政策、法规，同时还对原有社会保障制度做了一些补充和修订，最后用条例、规定等法规形式固定下来。条例主要有国家机关工作人员退休制度、劳动保险条例、残疾人保护条例、优抚工作条例、复员退伍军人安置条例、“五保”工作条例等。此外，我国社会福利、社会救济、优抚工作也得到了长足的发展，不仅覆盖面扩大，标准提高，最重要的是逐步形成了现代化的管理理念。

第五阶段，社会保障制度改革创新时期（1986年至今）。20世纪80年代，国家实施了改革开放战略，改革了原有的经济体制，从1986年起，随着我国经济体制改革的不断深入，中国的社会保障进入了全面改革的新时期。

在养老保险方面，以1984年国家在全民所有制企业范围内进行的以退休费用社会统筹为主要内容的改革和1986年建立的合同制工人退休保险制度为基础，我国开始逐步建立起基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险制度。1995年，国务院在《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中指出：“基本养老保险费用由企业和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合。”1997年，又作出了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，统一了全国企业职工的基本养老保险制度。十几年来，中国政府从国情出发，不断完善养老制度，改革基金筹集模式。目前，第一层次的基本养老保险覆盖范围已从国有企业和城镇集体企业职工，扩大到其他所有制企业职工，惠及中国12%的人口；2000年设立的作为养老储备的全国社保基金也逐步发展壮大，截至2005年10月底，总资产为1921亿元人民币；做实个人账户试点在总结辽宁经验基础上，扩大到黑龙江和吉林两省；机关事业单位退休制度改革和农村养老保险改革也以试点形式铺开，目前已分别覆盖了3000多万人和5378万人。第二层次的补充养老保险从无到有并逐步发展壮大，截至2004年3月，全国建立企业年金计划的企业有22463家，参加计划的职工约为702万人，资产总额近600亿元。但目前，我国公共养老保障体系的覆盖面只占人口总数的15%，低于世界劳工组织确定的20%的国际最低标准。面对人口老龄化的冲击，中国养老保障制度正面临着严峻的挑战。就制度惠及主体的城镇各类就业人员而言，现有的养老保障制度也仅仅覆盖了城镇职工的55%。占中国绝大多数人口的农村人口，基本上只能依靠土地和家庭养老，仍游离于社会化和共济性的社会保障体系之外。随着社会经济发展以及城镇化进程的加快，如何解决已经进入和即将进入城市的农村劳动力、失地农民的养老保障问题，是政府面临的一个重大理论和实践课题。作为世界上人口最多的发展中国家，让更多的人“老有所养”是中国养老保障制度改革的目标。党的十六届五中全会通过的“十一五”规划建议，从构建社会主义和谐社会的战略高度，提出要研究制定应对人口老龄化的政策措施，解决进城务工人员的社会保障问题；增加财政的社会保障投入，多渠道筹措社会保障基金，逐步做实个人账户等。

国家进行养老保险制度改革的同时也带动了失业、医疗等社会保险制度的改革。在失业保险制度方面，1993年，国务院发布了《国有企业待业保险的规定》，1999年1月，国务院又发布了《失业保险条例》。此外，1998年，国务院专门召开了全国国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议，对下岗职工建立了“三条保障线”。至此，在我国探索出一条具有中国特色的运用失业保险制度促进再就业的路子。截至2004年末，全国参加失业保险人数为10446万人，有415万人领取了失业保险金。失业保险作为社会保障的一项重要内容，为构筑以“三条保障线”为核心的社会安全网，促进就业和再就业，推动企业改革，维护市场经济的正常运行和社会稳定作出了应有的贡献。但是随着改革的不断深入，我国的失业保险制度在运行和管理等方面显露出一些不足。失业保险覆盖面还比较小，失业保险制度改革跟不上就业形势变化的需要，传统的以“单位”为服务对象的社会保险体系不能适应新形势下分散化、流动性强的就业格局。事业单位“漏保”现象比较严重。很多地方的失业保险所发挥的作用还停留在生活保障上，在促进失业人员再就业方面发挥的功能还不够。此外，由于社保经办机构经费紧张，存在挤占和挪用职业培训补贴和职业介绍补贴的问题，导致专项用于失业人员培训和职业介绍的经费不足。“十一五”规划建议，从解除劳动者后顾之忧出发，要逐步扩大保障范围，建立不分经济类型和用工形式，凡是有可能失业的劳动者共同参加的失业保险制度，把更多的劳动者纳入失业保险的体系中。完善就业信息公开发布制度，实现管理的规范化、信息化，服务的全程化、个性化，为企业和失业人员提供切实有效的帮助。

在医疗保险方面，20世纪80年代以来，许多地区进行了城市职工医疗保险制度改革的探索。1993年，政府提出建立社会统筹和个人账户相结合的社会医疗保险制度，并先后在40多个城市进行了改革试点。1998年，在前几年“两江”（江西九江和江苏镇江）试点的基础上，国务院发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，全面推进了医疗保险制度改革。

但目前，医疗卫生事业发展存在不全面、不协调的问题，制约发展的体制性、机制性、结构性的矛盾还没有解决。这主要表现在：公共卫生体系仍比较薄弱，疾病预防控制面临巨大的挑战，农村卫生和社区卫生发展滞后，公立医院基本上靠医疗服务收费来维持运行和发展，导致医疗机构片面追求经济利益，公益性质淡漠，加重了群众的医疗负担。对于医疗保险改革，“十一五”规划建议，国家要采取政府主导和市场机制相结合，发挥政府和社会等多方面的积极性，共同发展医疗事业。对医疗市场要严格监管，特别要对医疗服务的质量安全和收费标准进行监管，严肃查处侵犯群众利益的行为，不能把医疗卫生机构变成追求经济利益的场所。在“十一五”期间，在医疗体制改革中，要重视发挥市场机制的作用，更要发挥政府的主导作用。从2006年开始，国家将提高中央和地方财政对“参加合作医疗”农民的补助标准，中央财政的补助标准由目前每人每年10元提高到20元，地方财政也相应增加10元，这样政府给每位农民的补助提高到40元，而农民缴费标准不变。总体规划是，到2006年，试点覆盖面扩大到全国县（市、区）总数的40%，2007年达到60%，2008年在全国基本推行，2010年实现基本覆盖农村居民的目标。

在这一时期，社会救济、社会福利、优抚工作方面也朝着有利于改革的方向发展。自1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》以来，中央财政对低保资金的投入约占各级财政计划总投入的0.44%。国务院前总理朱镕基在2002年5月27日第11次全国民政工作全体会议上指出：低保是社会保障安全的最后一道防线，必须真正起到兜底的作用，确保人民基本生活和社会的稳定。从2001年1月到2002年1月间，中国各级财政累计支出最低生活保障金52亿元。北京、上海、广东、江苏、浙江和重庆等地已初步实现应保尽保。广东、浙江两省已建立城乡一体化的低保制度，其他地区则在积极探索建立农村低保制度。目前，低保制度已经成为中国覆盖面最广、最基本的社会生活保障措施。

为了建立具有中国特色社会主义的社会保障制度，社会保障在运行机制、制度模式、项目构成等方面已经和正在进行较深层次的改革与创新。目前，中国社会保障制度仍然处于这一时期，改革创新是中国社会保障制度连接过去、面向现实和未来的重要选择，当适应社会主义市场经济体制的新型社会保障制度建立之时，中国的社会保障制度即进入定型时期，之后则是完善发展时期。