加快建立具有农民工特色的社会保障制度

加快建立具有农民工特色的社会保障制度_从盲流到产业工

一、加快建立具有农民工特色的社会保障制度

（一）各地对建立农民工社会保障制度的探索

近年来，一些地方对建立农民工社会保险制度进行了积极的探索。大体分为三种情况（刘文海，2006，260—263）。

1．执行现行城镇社会保障制度

执行现行城镇社会保险制度，农民工与城镇职工实行同等缴费、享受同等待遇。如广东等地就采取这种办法。广东省从1994年开始就将农民工纳入统一的城镇职工社会保险体系；1998年以来，又相继出台了养老、工伤、失业保险“条例”，要求农民工与城镇职工一样参加各项社会保险。截至2003年底，该省参加养老、失业、医疗、工伤保险的农民工人数分别达到411万人、330万人、157万人、500万人；分别占2500万农民工总数的16%、13%、6%、20%。

广东等地的这种办法，要求农民工“捆绑式”参加城镇养老、失业、医疗、工伤等保险项目，缴费包括企业缴费和个人缴费，但待遇的“大头”养老金要等到几十年后退休了才能享受到，保险关系又不能转移，“退保”又只退个人账户或个人账户中的个人缴费部分，社会统筹部分则留在当地，因此，权利义务是不对等的。据有关调查，广州市每年农民工“退保”后有6亿多元填充市基本养老保险社会统筹基金，人们形象地评价这种办法为“大斗进，小斗出”。

2．在现行制度框架内适当降低门槛

在现行城镇社会保险制度框架内，根据农民工的情况适当降低门槛。如浙江省实行“低门槛进入，低标准享受”，将农民工养老保险的企业和个人缴费比例分别降至12%和4%（城镇职工为20%和8%）。截至2003年底，全省实际参加城镇职工基本养老保险的农民工150万人，约占农民工总数的20%。

浙江等地的这种办法，大体套用现行城镇职工基本养老保险制度，缴费水平远低于城镇职工，但享受的待遇只略低于城镇职工。农民工绝大多数是“新人”，处在养老保险基金的积累期。以优惠缴费的办法扩大基本养老保险的覆盖面，当期没有基金支付压力，但将来政府和社会保险基金的支付压力很大。据测算，按浙江的办法，享受待遇与缴费之比高达8至10倍。人们形象地评价这种办法为“小斗进，大斗出”。

3．实行单独的农民工社会保险制度

如上海市、成都市为外来务工人员（农民工）建立了综合保险制度，包括老年补贴、工伤（或者意外伤害）和住院医疗三项保险待遇。上海的综合保险由用人单位缴费、费率为缴费基数（为上年度该市职工月平均工资的60%）的12．5%（其中的7%为养老补贴），费率负担仅为城镇职工的l／4。综合保险由劳动保障部门管理，委托商业保险公司经办。

综合保险是为农民工单独建立的一种新的制度模式和运行体系，改变了城镇养老保险转制成本和基金缺口由农民工承担的做法；改变了杜会保险完全由政府经办的做法，可以较好地解决农民工社会保险关系难以转移问题和基金保值增值难问题，适合农民工年纪轻、发病率低和收入低、流动性大的特点，政府没有负担，企业和农民工也都易于接受。综合保险最大的优点是门槛低、易操作，但其缺点是保障水平偏低。此外，也与《社会保险费征缴暂行条例》等现行社会保险政策规定相冲突。

（二）我们的建议

农民工的社会保障问题，归根结底是在新形势下重新调整国家、企业和农民工个人三者之间利益关系的重大问题。为适应城市化、老龄化和国家和谐发展的需要，将农民工纳入社会保障势在必行。建立农民工社会保障体系必须遵循以下原则：一是依法办事的原则。通过制定规范、合理的社会保障法规，明确用人单位和农民工参保的责任，用法律的手段强制用人单位和相关的业务主管部门协同作业，使农民工的社会保障工作能顺利开展并正常运行。对用人单位不为农民工提供社会保障的，政府要有相关惩治措施。要深化配套改革，以立法形式明确规定各种类型的劳动力（包括农民工）均应平等地参加社会养老和工伤保险等社会保险。二是分步实施的原则，社会保障种类有五个大项，从国家和企业的财力来看，短期内不可能面面俱到，为农民工包揽所有保障，只能根据农民工最紧迫的社会保障需求，按照分类指导、稳步推进的原则，逐步解决农民工的社会保障问题。三是灵活方便的原则，在制度设计上，要适应农民工流动性大的特点，使其社会保险权益可以方便转移接续，并保证其流动就业过程中社会保障权益不受侵害。近期内，建立农民工社会保障可以采取以下措施。

1．建立符合农民工实际情况的工伤保险制度

工伤保险历来是国际上社会保障发展的第一序列，是农民工当前最急需、最迫切的社会保障项目。农民工主要从事脏、苦、累和危险的职业，经常面临各种工伤事故，危及生命安全，从近年来屡屡发生的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目尽快优先得到确立。建立工伤保险制度，这是几乎所有建立了社会保障制度的国家普遍优先考虑的社保项目。这种保障项目不存在账户积累与保险关系接转问题，项目成本亦不是太高，对农民工来说，这是一种迫切需要的职业伤害风险分散机制，能保证其一旦遭受职务伤害就可以得到相应的赔偿；对用人单位来说，则有建立在《劳动法》和《工伤保险条例》基础之上的工伤赔偿机制，费用也不高；对政府部门及负责组织赔偿的部门来说，则较易操作。而且，由于建立了针对农民工的工伤赔偿机制，用人单位将会更加注意生产经营过程中的安全卫生保护措施。按照《工伤保险条例》，工伤保险费的缴纳，必须坚决贯彻“无过失补偿原则”，即农民工自己不缴纳工伤保险费，完全由企业负担，按照企业职工工资总额的一定比例缴纳，并根据各行业和伤亡事故风险和职业病危害程度的类别，实行不同的费率。风险高的和职业病危害程度大的行业费率高，工伤保险管理部门要每年针对企业的安全卫生状况和工伤保险费用的支出情况对费率进行调整，这样既体现了对企业的奖励和惩罚，又可以起到促进企业重视安全生产、加强安全工作的作用，具体的费率视各地的经济生活水平而定。由于农民工工伤社会保险的重要性和急迫性，其规定一定要有法律作为支撑，只有有了法律保证，农民工的权益才能切实得到保护。

2．建立大病统筹为主的农民工疾病医疗保障制度

尽管从年龄结构上看农民工以年轻力壮者为多，但是由于他们所从事的大多是脏、累、重、险的工作，劳动条件相对比较恶劣，生活、居住条件亦较差，患病是难以避免的。小病问题不大，因为现在农民工大部分年龄比较轻，身体比较好，有点小病身体也能扛，要是突然得了大病，要住院，要花几千上万块钱，就必须有大病治疗的保障。

农民工的医疗保障可以区别情况分两种方式予以解决：对于那些有雇主并且职业稳定、有固定收入，已在城镇居住多年的农民，应实行与城镇职工相同的社会统筹与个人账户相结合的医疗保险制度，其中雇主负担社会统筹部分，农民工个人缴费及雇主缴费的小部分进入农民工的账户；个人账户的一定比例用于大病，其余部分由社会统筹医疗基金负担。对于那些职业不稳定、也无固定收入且流动性较大的农民工，可不参加一般医疗保险，日常的医疗费用开支由个人或家庭承担，在现行城镇职工医疗保险制度框架内，针对其流动性强、收入水平低的特点，为其建立大病医疗保险。大病医疗保险实行社会统筹，不搞个人账户，基金单独管理、单独使用。根据农民工大病发病率实行低费率，不承担国有职工的历史债务，费率一般控制在2%以下，农民工本人可不缴费。同时，要根据农民工的实际情况，适当调整医疗保险的起付线、个人自付比例、等待期、住院押金等方面政策，降低门槛，使农民工更容易享受到有关待遇。农民工患大病时不愿或无能力在城市治疗的，可制定相应措施，将大病医疗保险关系的资金转入农村合作医疗，或一次性提供住院医疗费用补贴。有条件的地区，也可探索为农民工建立门诊医疗补贴，或提供医疗救助。

3．建立面向农民工的最低生活保障以及社会救助制度

最低生活保障制度是国家基于保障公民人权的需要对特困居民实施的一种无偿救助制度。农民工作为中国现代化建设进程当中的一支不可缺少的力量，同时也是一个最容易受伤的群体，当其基本生活难以为继时，国家有义务对其进行救助。社会救助作为维护社会稳定，促进社会经济健康发展的重要因素，将许多社会不稳定因素消灭在萌芽状态。在中国，有超过1．2亿的农民工在城市寻求自己的生计，这些特殊群体的生存状况多数比较差，各种社会矛盾一触即发，如果没有适当的社会救助，后果不堪设想。由于户籍制度的存在，有很多人认为进入城市务工的农民工还是农民，不应把他们纳入城市社会保障体系。可是一个不可忽略的事实是，农民工已经作为一个新的市民阶层在城市社会崛起，已经成为工人阶级的重要组成部分。在经济上，农民工同城镇劳动者一样，是以工资收入为主要生活来源的城市劳动者；在思想上，农民工进入机器大工业和社会化大生产的流程以后，与城市的工人阶级在思想上、观念上、行为上逐步融合，成为新型产业工人；在数量上，据统计，农民工已占全国工人总数的60%以上。农民工作为社会成员的组成部分之一，作为社会的弱势群体，理应成为低保制度的主体之一。但目前要将所有农民工不加区分地全部纳入到城镇最低生活保障制度之中，也是不现实的。因此，对于有雇主、职业稳定、有固定收入（这些条件与我们提出的户籍改革的条件是相一致的）且达到一定年纪的农民工，应将其纳入城镇最低生活保障制度与城市居民享受同等待遇。^[1]对于其他一些流动性较强且年纪普遍较轻的农民工，社会对他们的救助不应是单纯的经济救助，而应是提供劳动机会。

4．破解转移接续难题，建立农民工养老保险制度

把农民工的养老保险纳入到城镇职工养老保险体系中去，让他们享受城镇职工养老保险的全部待遇，是社会发展的方向，也是农民工养老保险的最终选择。目前，农民工养老保险存在的难点在于，一是他们进城打工，尽管已经是产业工人的重要组成部分，但他们还没有实现完全城市化，在农村还有承包的土地，于是部分城市在养老保险待遇上对他们另眼相待。二是现行制度安排，使他们按城镇职工养老保险制度参与养老保险无法适应流动就业的特点，参保后如要异地就业，保险账户不能转移接续，只能在参与保险后选择退保。三是因为其他原因，可能在城镇工作一段时间后又返回农村，在城镇参加的养老保险无法与农村的保障体系相衔接。

为此，从实际出发，我们对农民工养老保险制度的建立提出如下构想：

（1）与户籍制度和土地制度改革相配套，在养老保险上作出农民工与城镇职工同等对待的制度安排。

我们在上一章已经提出了户籍制度和土地制度改革的建议，农民工养老保险制度确立的原则应该与之相一致、相配套。理由如下：

①农民工已是产业工人的重要组成部分，从总体上看，在产业工人中人数已经超过了城镇工人的人数，对城镇职工的社会保障待遇不能将农民工排除在外；将大多数的产业工人排除在城镇职工养老保险制度之外，是不利于和谐社会建设的。

②在获得城市户籍的同时，他们已经放弃了农村的土地经营权，理应获得与城镇职工同等的社会保险待遇。但是必须说明的是，在没有获得城市户籍和放弃农村土地经营权的情况下，农民工作为产业工人的重要组成部分，同样应该与城镇职工享受同样的社会保障，而不应该区别对待，特别是不能歧视。农民工在农村的承包地不能承担养老保险的职能，我们在前面章节已经阐述，此处不再赘述。

③同工同酬，在社会主义市场经济条件下是公平正义的一个原则和一种基本要求，在养老保险待遇方面对农民工应体现这一原则要求。

④中共十七大指出，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。社会保障属于再分配的范畴，根据“再分配更加注重公平”的原则，作为城市弱势群体的农民工与城镇职工享受同等的养老保险问题，理应尽快解决。

⑤农民工实现市民化，在中国实现完全城市化，是人类发展规律所决定的，是大势所趋，我们不能为了权宜之计而另外设计一套针对农民工的社会保险制度，用这套制度使“不完全城市化”固定化，而在今后为几种不同的保险制度接轨统一付出更高的制度成本。

我们不赞成因为目前农民工的“低工资”而为农民工另外设置“低门槛”的保险制度。理由是，其一，建立全国统一的劳动力市场是我们的目标，而且这个市场正在建设中，并且取得了明显的成效。统一的劳动力市场，劳动者能否同工同酬同保障是其是否建成的重要标志之一，农民工在统一的劳动力市场中不可能永远是“低工资”。其二，我们不能因为农民工目前的“低工资”，而用养老保险制度去固化这种不合理的低工资。如果因为农民工目前的低工资而设计一套针对他们的“低门槛”的保险制度，无异于承认了“低工资”的合理性，并用制度使其固化。其三，在同是城镇职工的劳动者中实现不同的养老保险制度（包括其他保障制度），不利于企业与企业之间、职工与职工之间的公平竞争，不利于促进城市化进程和提高城市化的质量，是有违市场经济规律的。

（2）解决农民工养老保险转移接续难点的具体建议。

①尽快实现养老保险省级统筹，一是为农民工养老保险在省内实现转移接续扫清障碍，二是为今后全国统筹积累经验。

②建立全国统一的养老保险信息平台，实行全国各省区养老保险信息联网。这点从目前信息技术发展状况看已不是问题，全国银行实现通存通兑就是明证。

③为全部城镇职工建立统一的养老保险卡号，包括参加养老保险的农民工在内。

④在建立全国统一的养老保险信息平台和统一的养老保险卡号的基础上，农民工在不同省区参加养老保险的信息进入全国统一的养老保险平台。按照现行规定，缴费年限满15年，到了退休年龄，按在不同地区缴费年限、数额和不同地区当年发放比例计发养老金即可。具体计发方法根据不同情况举例如下：

第一种情况：如果农民工在一个城市工作15年以上，并且养老保险缴费达到15年以上，直接参照城镇职工养老保险制度计发养老金即可；并且可以在全国任何一地养老保险指定机构按月领取养老金。

第二种情况：农民工在不同城市参加养老保险达到或超过15年，不同城市将其参保情况（社会统筹＋个人账户）在全国统一的养老保险信息中心汇总，全国养老保险信息中心通过软件，将其在不同城市的计发比例相加，即为该农民工应领取的月养老金。全国养老保险信息中心可采取适当方式与不同城市的养老保险机构结账。

我们以《国务院建立统一的企业职工养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）和《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号）文件的相关规定为依据，设计了转移接续的计算公式。

根据《国务院建立统一的企业职工养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）精神：“基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准为省、自治区、直辖市或地（市）上年度职工月平均工资的20%，个人账户养老金月标准为本人账户储存额除以120。”我们以一位农民工为例设计一个公式并作具体计算。假设该农民工2008年到退休年龄，此前在广州打工5年，在杭州打工6年，在福州打工7年，共计打工18年，并且每年企业和个人都按时足额缴纳了养老保险费。那么，基础养老金月标准计算方法为：将3个城市上一年职工月平均工资的20%乘以当地缴费年限在15年中的比例，然后将3个城市的乘积相加，即为这位农民工应当得到月基础养老金。设3个城市上一年职工月平均工资的20%与当地缴费年限在15年中的比例的乘积，分别为A1、A2、A3；月基础养老金为B，那么计算公式为：A1＋A2＋A3＝B

为了计算方便，又假设2007年广州职工平均工资为1800元，杭州为1700元，福州为1600元。那么，该农民工的月基础养老金为：

农民工工资肯定达不到当地平均工资的水平，我们按照当地平均工资的60%的比例，假设三地农民工月工资分别为1080元、1020元、960元，缴费标准为月工资的8%，计算农民工的个人账户储存额。

将3个城市农民工月平工资乘个人应缴费比例，再乘每年的12个月，再乘当地缴费年限，然后将三地乘积相加除以120（预期寿命）即等于个人账户养老金。设广州为M1，杭州为M2，福州为M3，预期寿命为N，个人账户养老金为Ma，计算公式为：（M1＋M2＋M3）÷N＝Ma。具体计算如下：

［（1080×8%×12×5）＋（1020×8%×12×6）＋（960×8%×12×7）］÷120＝145．92元

基础养老金405元＋个人账户养老金145．92元＝月养老金550．92元

那么，这位农民工缴费18年，退休后每月可领到养老金550．92元。

以上是根据国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》相关规定，设计的农民工在不同城市工作、缴费满15年转移、计发养老保险金的办法。

改革后的养老保险计发办法同样可以按这种思路进行转移和发放。《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号）指出“改革基本养老金计发办法。”“《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）实施后参加工作，缴费年限（含视同缴费年限，下同）累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金，基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。”计算公式为：

基础养老金＝（当地上年度在岗职工月平均工资＋本人指数化月平均缴费工资）÷2×缴费年限（含视同缴费年限）×1%。

本人指数化月平缴费工资为职工退休时设区市上一年度在岗职工月平均工资与本人缴费工资平均指数的乘积。

职工当年缴费工资指数＝当年职工本人月缴费工资÷设区市上一年度在岗职工月平均工资。

个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数。

个人账户养老金＝退休时个人账户储存额÷本人退休年龄相应的计发月数。（摘自江西劳动保障网“养老金计发”专栏）

根据这种办法，需要先计算出“职工当年缴费指数”和“本人指数化月平均缴费工资”。

同样以广州、杭州、福州为例，三地上一年度在岗职工月平均工资仍分别为1800元、1700元、1600元。

“当年职工本人月缴费工资”，为计算方便，三地仍以上一年度的在岗职工月平均工资的60%计，分别为1080元、1020元、960元。以新养老金计发方法，计算如下：

广州的职工当年缴费工资指数＝1080÷1800＝0．6

杭州的职工当年缴费工资指数＝1020÷1700＝0．6

福州的职工当年缴费工资指数＝960÷1600＝0．6

那么，根据新办法的计算公式，三地的本人指数化月平均缴费工资分别为1080元、1020元、960元。

然后，按新办法分别算出3地的基础养老金：

广州：（1800＋1080）÷2×5×1%＝72元

杭州：（1700＋1020）÷2×6×1%＝81．6元

福州：（1600＋960）÷2×7×1%＝89．6元

将三地的基础养老金相加，即为该退休农民工的月基础养老金：

72＋81．6＋89．6＝243．2元

将3个城市农民工月平工资乘个人应缴费比例、再乘每年的12个月、再乘当地缴费年限，然后将三地乘积相加除以120（预期寿命）即等于个人账户养老金。设广州为M1，杭州为M2，福州为M3，预期寿命为N，个人账户养老金为Ma，计算公式为：（M1＋M2＋M3）÷N＝Ma

［（1080×8%×12×5）＋（1020×8%×12×6）＋（960×8%×12×7）］÷120＝145．92元

将基础养老金243．2＋个人账户养老金145．92＝基本养老金＝389．12元

按新养老金计发办法，个人基本养老金明显低于国发［1997］26号文件计发办法的水平，为此，我们建议，按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费8%，企业划入3%。按个人账户11%的比例，重新计算如下：

［（1080×11%×12×5）＋（1020×11%×12×6）＋（960×11%×12×7）］÷120＝200．64元

那么，该退休农民工的月基本养老金：243．2＋200．64＝443．84元。

尽管以上计算可能会有细节上的差错，但已充分说明，只要建立全国统一的养老保险信息平台，农民工与城镇职工执行相同的保险制度，农民工养老保险转移、接续难题就可以顺利解决！这种转移接续办法，适用于全体劳动者，为劳动力流动和统一的劳动力市场建设提供了方便，并且可以为以后实行全国统筹积累经验、打下基础。

第三种情况：缴费不满15年即返回农村。我们提出户籍制度和土地制度改革要有条件和分步实施的原则，同时提出了农民工自愿的原则，这样就肯定会有一部分农民工因种种原因选择在城市务工一段时间又回到农村，这就要求他们在城市参加的养老保险能与农村的养老保险相衔接。如果是返乡，考虑到现行农村养老保险制度的基金筹集模式是完全积累式，即只有个人账户，没有统筹账户，个人的缴费和集体的补助全都进入个人账户，因此在农民工离城返乡时，按其在前打工地积累的缴费年限将统筹账户基金中的相应比例返还到个人账户，然后转移至其所属的农村养老保险体系中。此种转移办法既对个人账户、转入地的统筹基金有一定补偿，也在一定程度上限制了农民工的盲目流动，因为缴费年限越长，农民工退休时领到的养老金越多，从而直接促进了农民工参保和缴费的积极性（谭樱芳，2006，21—24）。

（3）其他需要说明的问题。

①在养老保险其他规定上，农民工应与城镇职工待遇相同、规定相同。根据国发［1997］26号文件，农民工应与城镇职工一样，“个人账户储存额只用于职工养老，不得提前支取”，即不能退保，不能退保是实现转移接续的前提。“职工或退休人员死亡，个人账户中的个人缴费部分可以继承。”国发［2005］38号文件规定“到退休年龄但缴费年限累计不满15年的人员，不发给基础养老金，个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。”我们建议，个人账户储存额应包括（我们建议的）企业划入的3%，这样一是可以提高年龄稍大，参保后缴费可能达不到15年的农民工的参保积极性。二是可以为参保不满15年的农民工作出一定的补偿。因为，在很大程度上，他们缴费不满15年的原因是制度安排造成的，而主要不是个人原因。

②农民工在城镇灵活就业人员，应按照国家相关政策，与城镇其他灵活就业人员一样，享受相同政策参与养老保险。异地参保的转移、接续问题，与上述办法一样可以得到解决。

③目前城镇养老保险制度存在不少需要改进的地方，如企业缴费比例过高问题、基金保值增值问题、预期寿命不符合实际问题等，这些问题的改革，应该全国统筹考虑，而不应单独针对农民工进行修改。理由我们在前面已阐述，此处不再赘述。