建立失地农民社会保障制度的建议

三、建立失地农民社会保障制度的建议

（一）完善农村土地所有权制度，保证农民有权可使

明确规定集体土地所有的唯一主体是原村集体经济组织，撤销村小组的集体土地所有权与乡镇的集体土地所有权。乡镇有的土地按土地用途重新划分。若属于农用地的，则将土地划分到相应的村集体所有，属于城区规划内的土地或乡镇企业建设用地，则划归为国有，对于原属于小组所有的土地，划为村集体所有。集体土地所有权明晰后，如果征地是公益性的，也就是征地符合“公共利益的需要”，那么，农民作为所有者，对这种公共产品具有知情权、参与权、选择权和监督权；如果征地用于满足商业需要，那这种征地就是一种市场交易活动。在这种市场交易活动中，被征地的农民是市场主体和利益主体的一方，征地主体在和他们签订征地协议时，应尊重其对利益以及利益预期的独立判断，尊重其自愿交易的自由，包括政府在内的任何人，不得以任何理由进行强制性掠夺和侵占。

（二）建立征地过程中的“非公推定”^[1]制度，从程序上保证土地征用的合法性

公共利益存在于我们的日常生活中，为了弱势群体的生存权是公共利益，为了道路畅通是公共利益，为了加快城市化进程也是公共利益，可以说到处都是公共利益，但是任何一项出于“公共利益”目的的公共政策可能甚至必然会侵害到个体利益。

具体到个案的“公共利益”，从来就不存在过百分百的统一看法。要解决“公共利益”的实体问题，必须引入程序方法，惟有在程序上达到公正，公平，公开，“公共利益”才是可能的。也就是说，在进入具体法律程序的讨论之前，由于众说纷纭，莫衷一是，为了公平起见，我们只能说“公共利益”尚未产生。比照刑法上的无罪推定原则，对公共利益不妨引入类似规则“非公推定”，即未经正当程序论证和合法裁决任何人提出的“公共利益”不应当具有法律效力。

政府应当成为社会福利的推进者，兼顾效率和公平的主持者。当政府提出为“公共利益”征地的时候，建立“非公推定”的法律规则能够保证各方利益获得公平的表达机会，从而减少社会上对土地寻租等现象，在程序上保护农民利益。

（三）建立合理的失地农民征地补偿机制

1.改进土地征用补偿办法，保证失地农民得到合理合法的征地补偿，要让农民失地不失利

农村集体土地转为建设用地的过程，应当是农民分享城市化和工业化成果的过程，应当有利于让农民富裕而不是造成农民失地失业，应当有利于缩小城乡差距而不是扩大差距。要调整土地收入分配结构，给被征地农民以公平合理的补偿。作为生产资料的补偿，要使农民能够解决好目前的生活；作为社会保障的补偿，要保证失地农民能被纳入当地城镇居民社会保障体系之中。不能以侵害农民利益为代价降低建设成本，压低征地价格。在严格执行法律法规规定的补偿标准的基础上，以保证被征地农民原有生活水平不下降为原则，根据当地经济发展水平以及土地区位、农民人均收入、人均耕地面积和城镇居民最低生活保障线等因素，确定当地的征地补偿安置方案，另外还可以改变传统的货币补偿办法，尝试江苏、浙江一些地方采用的一种“留地安置^[2]”式的土地补偿方法，尽可能给农民多—些保障。

2.完善土地征用程序，提高征地补偿安置工作的透明度，保证征地费及时拨付到人

政府在征地过程中应全面履行“告知、确认、听证”的规定，保证被征地农民的知情权、参与权、监督权和申诉权，让被征地农民参与征地过程，以确保他们对土地的使用权、处置权得到充分尊重，利益得到有效保障。规范征地费收支管理，各级政府应将收取的征地补偿费纳入财政专户管理，实行收支两条线，并严格按国家规定的征地费使用范围使用征地费，各级政府要及时、足额下拨征地补偿费，严禁县（市、区）、乡镇政府部门挪用、截留农民的征地补偿费，禁止各村、组将集体所有的土地补偿费全部发放到户，以保证村集体经济的发展后劲，也使农民能得到一定的利益保障。

3.加强对村集体组织征地费的管理和使用

加强村集体组织征地费的管理，确保专款专用，不得搭车代扣，不得侵占、克扣截留和挪作他用，也不得作为集体经济债务的清欠资金。土地补偿费属农村集体经济组织所有，乡镇等其他任何单位不得截留或变相截留。政府部门要正确引导农村集体组织管好用好征地补偿费，同时从壮大农村集体经济方面帮助农民用好征地费，集体经济组织必须将征地补偿费用的收取、支出、用途等纳入村务公开的内容向全体村民公布，接受群众的监督。

（四）建立和社会发展水平相适应的失地农民社会保障制度

建立健全社会保障体系，是保障群众基本生活的重要工作，也是社会稳定和国家长治久安的重要保证。在全面、正式的农村社会保障体系尚难以建立的情况下，为失地农民建立安全有效的社会保障体系，成为征地的题中之义，这是公民权利人为损失后的一种补偿。

1.建立适当水平的最低生活保障制度

农民失去土地后，已有相当一部分人处于失业状态，那么，既定的一点征地补偿费花完以后怎么办？根据实际情况，必须将最低生活保障定位于整个失地农民社会保障的重中之重，首先将城区失地农民纳入城镇最低生活保障体系里，只要失地农民有需要，就应当按照当地居民平均生活水平为其提供最低生活保障，使他们能够像普遍城镇居民一样享受最低生活保障，而不得以失地农民获得了征地补偿，将他们排斥在最低生活保障制度之外。

2.建立与城镇社会保障体系相衔接的失地农民社会保障制度，保证其资金来源和监管

失去土地的农民由于户籍和身份的原因才仍被当作“农民”，而在本质上已经和城市居民没有区别了，因此我们有必要为其建立与城镇社会保障体系相衔接的养老、医疗、失业等社会保障制度。

建立与失地农民情况相适应的社会保障制度，资金来源问题是核心问题。我国人口众多，社会保障事业的发展也处于起步阶段，国家的负担很重，完全靠国家出资解决失地农民的社会保障问题，既不可能也不现实。为城中村的村民建立基本的社会保障，基金来源要体现社会保障权利与义务对等的原则，由政府、集体、个人三方共同承担。其中，政府出资部分不低于保障资金总额的30%，从土地出让金中列支；集体补助部分不低于保障资金总额的40%，从土地补偿费中列支；个人承担部分从征地安置补助费中抵交。集体和个人缴纳的费用进入个人账户专户，个人账户的记账利率按一年期银行同期存款利率确定政府的补助金并进入社会统筹基金，实行个人专户与社会统筹相结合的制度。

失地农民的社会保障基金是用来维持失地农民基本生活的，各部门应将资金及时、足额地划拨到当地财政部门的基金专户中。资金的使用和支付由当地的劳动和社会保障部门负责，实行收支两条线和财政专户管理，单独建账，专款专用，不得转接、挪用、或截留、挤占。

3.强化地方政府的就业引导功能，为失地农民建立就业保障

就业保障是解决失地农民后顾之忧最有效的办法。失地农民大多知识技能缺乏，就业困难大，再加上他们虽然长期从事农业劳动，但在城市周边收入丰厚，他们不愿意找寻工作。为此，政府应当进行实行积极的就业促进政策，凡是劳动年龄内的人员均可进入劳动力市场，享受免费的就业培训、职业咨询、就业指导等服务。征地后会有一部分自留用地，村委会可以利用这部分土地进行出租，或建立自己的产业为村民提供就业机会。总之，政府应当进行大力宣传与引导，从而使村民树立正确的劳动观和择业观。