基于素质模型的公务员分类制度完善之建议

科学合理的分类制度是公务员素质建设的前提和基础。纵观国外公务员素质建设比较成功的国家，其成功实施公务员素质建设的前提，都是以公务员科学分类为基础的。科学、合理的分类制度为构建不同层级、不同类别公务员的素质模型提供了有力保障。人事分类指导下公务员素质要素的选取和界定更具有针对性，在此基础上设计出的素质模型以及基于素质模型的公务员制度建设也更具科学性和可操作性。不可否认，《公务员法》颁布之后，我国公务员分类制度建设方面已经取得一定的成绩。然而，前文述及某些现实困境的存在很大程度上呼唤着公务员分类制度的进一步改革和完善。

基于素质模型的公务员分类是指根据公务员具体职位的特征以及素质模型的要求对公务员进行的分层分类，包括理顺各职类、职种的公务员在组织发展中的地位、作用和相互关系，确定各类别、各层次、各素质水平公务员的合理配置等。基于素质模型的公务员类别的划分需要考虑若干方法论因素。

第一，中国公务员队伍和人事体制的国情。中国公务员队伍的构成不同于其他国家。在我国，公务员不但是指国家行政机关工作人员，而且还包括中国共产党机关工作人员、人大机关工作人员、政协机关工作人员、审判和检察机关的工作人员以及民主党派机关的工作人员，这些现实国情使我国的公务员分类显得更为复杂，但又是必须慎重考虑的现实问题。由于各自分工与职位性质的不同，各单位和部门对基于素质模型的公务员分类标准也各有不同，例如国家行政机关公务员的分类应该突出其政务处理方面的特色，党政机关公务员的类别可以根据其工作的特点围绕宏观统筹方面的要求进行区分，审判和检察机关公务员的分类则需要特别强调其专业的划分，等等。

第二，职位所属部门或机构的性质或职能。职位所属部门或组织的性质很大程度上决定职位的工作性质。自从1987年党的十三大政治报告中第一次提出“转变政府职能”后，经过十余年的理论探讨和改革实践，2002年党的十六大政治报告中提炼出了“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四项基本职能，被称为“十六字方针”。这四项基本职能可以成为公务员类别或职群划分的一个基本依据。在这一分类方法下，公务员专业知识及相关知识的重要性得以充分体现，而这一分类方法本身对于建设高素质、专业化的公务员队伍有着十分重要的意义。

第三，简化过于复杂细化的职位分类程序。职位分类精密细致，但是不可否认，职位分类本身存在一个较大的弊端就是分类程序过于烦琐。因此，基层公务员分类要变通性地改造职位分类，就需要在打破职能和行政工作细密分工的陈旧法则的基础上，按照宜粗不宜细、宜少不宜多的原则，相应地减少职位类别和职位等级，粗化职位工作的职责范围，并注意简化职位分类的程序及方法。其目的是使职位分类的结构和职位工作的内容具有相对的灵活性，以便与不断变化的政府工作环境相适应。

第四，在职位分类中吸收品位分类的某些优点。虽然职位分类是国际上比较普遍的公务员分类制度，但是，随着政府事务多样化及复杂化的发展以及受人本主义管理理念的影响，传统职位分类所固有的一些问题越来越突出。因此，当今许多国家的公务员制度改革中，都对传统职位分类制度进行了不同程度的调整和改造，其中一个特点就是在职位分类中吸收品位分类的某些优点。例如，美国早在1978年的公务员制度改革中，就把一般职系列的十八个职等中的十六、十七、十八职等，约八千个职位分离出来，单独组成高级公务员系列，采用不受联邦政府职位分类法限制的“级随人走”的做法，用以促进高级公务员之间的流动。英国、德国、加拿大、日本等国家从来就没有形成过严格意义上的职位分类，这些国家的公务员分类制度一直包含着许多品位分类的成分。本书的实证研究也表明，领导职公务员对于宏观统筹、政务处理、沟通交往、发展自我、内心修养和专业知识维度的重要性评价明显高于非领导职公务员，充分说明了将其分离出来成立高级公务员的必要性。

基于素质模型的公务员分类制度的改革与完善还需要把握若干原则，这些原则主要包括以下几个方面：

一是差异性原则。正如素质模型的建立需要考虑素质自身所具有的差异性特征一样，分类制度的改革和完善也需要把握差异性原则，因为不同类型、不同级别的公务员，在不同的发展阶段，对职业发展的需求也有不同。例如，刚刚加入公务员队伍的年轻人很可能更关注于个人素质的提升，以求为今后的职业发展奠定基础；有一定资历和发展潜质的公务员更注重个人成长和晋升；专业型公务员可能希望在专业领域有所建树；执行类的公务员也可能更在乎实际业务能力的提升。因此，公务员分类制度的设计应当具有差异性，为不同类型的公务员提供其合适的职业发展阶梯，使不同类型的公务员都能各适其所。

二是需求原则。现实需求是完善公务员分类制度最直接的动力和理由。公务员分类制度的确定不仅应适应本国国情的需求，还要适应本部门发展的需求，更应该适应公务员个人及团队发展的需求。只有确定了需求才能做到有针对性地分类，只有提高公务员分类的针对性，与之相关的考录、培训、考核等后续管理才可能得以稳步推进。

三是普惠性原则。所谓普惠性原则，是指公务员分类制度的设计应当有利于大多数公务员的发展，尤其是要有利于原分类机制下职业生涯发展受到制约最为严重的基层公务员。据统计，全国公务员队伍中有92％为县处级以下公务员，他们身在一线，薪酬待遇低，工作条件艰苦，其付出与所得不成正比。公务员分类制度只有在拓展基层公务员的职业发展空间方面有所作为，才能有利于基层公务员素质建设的进一步发展。