行政与私营管理之间的关系介绍

二、行政与私营管理

行政与私营管理之间的关系也是行政学研究必须解决的一对基本范畴关系。同样地，我们似乎也可以找到许多不同观点，而这些观点最终似乎也可以分为两类，即宪政主义与管理主义。

(一)管理主义的有关观点

管理主义强调行政的工具性，“管理总是与资源的配置有关”，“管理就是管理”。这些都是管理主义的经典论调。在管理主义看来，无论是公共行政管理，还是私营企业管理，最终落脚点都是管理，都是以资源的有效配置为直接目标的一种人类理性行为。这是管理主义对各种管理现象进行比较时的基本论点。其根本看法是，管理就是管理，就是资源的优化配置，无论其最终目的是什么，管理的实质是相同的。

早期管理主义的典型是怀特的观点。他认为:“行政就是为了达成国家的各种目的而对人与物力资源的管理。这一界定强调的是行政的管理层面，而不是强调其法律与形式的层面。它把行政这一政府事务行为与商业、慈善、宗教或是教育等其他任何社会组织的事务性行为相联接，在所谓这些行为中，良好的管理被看作是获得成功的必要条件。”^[41]这一定义强调的是公共事务的执行与实施，其目标在于公共项目最快、最经济与最完美的完成，也就是公共事务的有效实现。其实，早期管理主义持有的基本就是一种完全理性的思维模式，追求效率实现的最理性途径。归根结底，这些理论的最终目的，都如同泰勒主义一样，主张充分发挥行政组织及其工作人员的机械效率。在这些理论看来，这些管理实践本质上是相同的，都是对资源的最有效使用或者说管理效率的最大化问题。这也正是管理主义的基本含义。

到了20世纪40年代中后期，随着行政国家的不断壮大，传统行政理论的基石——政治—行政二分法日益显得与美国政治实践相脱节，官僚体制的低效率弊端也不断显现。人们开始反思传统行政理论的有效性。这一时期主流的仍然是基于理性主义的理论，西蒙的管理决策理论是其中的代表。西蒙认为，行政及其研究的最基本原则仍然是效率原则，效率是良好的行政的内在要求；行政及其研究的核心问题正是在什么条件下才能实现行政过程的高效化问题，作为这一过程关键的“管理决策的根本准则必定是效率准则……管理者的任务，就是谋求对于有限资源而言的最大社会价值”^[42]。与早期管理主义相类似，西蒙强调的仍然是组织理性，即相对于组织目标实现而言的合理性。这种理性把个人动机与组织目标相分离，对于组织理性与角色行为而言，个人目标与动机不是决定性的，甚至是不相干的，因为“个人考虑决定着一个人是否参与某一组织；但是，只要他决定了参加某一组织，他的个人考虑就不再决定他在组织中的行为内容了”^[43]。而且，“个人不论最初是如何出于某种动机而首先扮演某一角色的，适合于该角色的目标和约束均称为存储在他的记忆中的决策程序的一部分。这些目标和约束，界定了他的角色行为”^[44]。简言之，尽管在侧重点方面有重大区别，与早期管理主义一样，西蒙的管理理论仍然是以组织理性的实现为归依，是以组织目标的最有效实现为宗旨。实质上，尼古拉斯·亨利指出，20世纪60年代中期的行政学者认为，组织理论照理说或应该是行政的基本焦点；而其前提假设则认为，公共的、工商的和组织的行政并无区别，行政就是管理。^[45]

管理主义发展的第三阶段，也就是所谓新公共管理运动时期。一般认为，新公共管理运动及其众多流派的直接目标也是理性主义的，就是各种公共资源的有效运用；具体到政府管理领域强调的仍然是政府如何有效运行的问题。尽管认识到政府与私人企业存在着根本不同，新公共管理理论仍坚持认为，就运行机制而言，基于市场竞争的私人管理运行机制仍然是改进政府管理，促进政府运行效率的根本途径；公共管理关注的是公共部门的运作机制。他们认为:“今天我们问题的根本之处不是政府太大或者政府太小……我们问题的根本之处在于我们政府的类型错了。我们不需要什么大政府或者小政府，我们需要一个更好的政府。”^[46]奥斯本强调指出，为了更好地实现组织目标，“一个商品或劳务的所有权并不那么重要，不管是公有或私有的；更为重要的是生产商品和提供劳务的市场或机构的内部动力机制”^[47]，或者说，“问题不在于公营对私营，而在于竞争对垄断”^[48]。具体地说，就是要建构起管理自由化与市场化的“市场导向的政府运作模式”。因此，与早期管理主义者如出一辙，新公共管理理论坚持认为，就组织运作机制的管理实践而言，追求更有效率和更有用的运作方式是这些组织的管理过程的共性所在；这些管理过程在根本上是相通的，就是要“不断地以新的方式运用其资源来提高其效率和效能”^[49]。正如有学者所言:“新公共管理理论认为，私营部门和管理时间和技术优越于公共部门并且可以用于公共部门，公私管理之间的区别是一种假象，‘管理就是管理’。”^[50]

由此可见，尽管在侧重点与具体理论主张等方面存在不同程度的差异，由于都坚持了工具主义方法论与认识论，从早期科学主义行政理论，到西蒙的决策理论，再到所谓新公共管理理论，它们从本质上都以良好的管理或说更好的治理作为实践与理论的出发点与归依，追求的是管理过程或结果的合乎理性。因此，这些理论都被纳入所谓管理主义流派之中。相应地，对于组织类型或说组织终极目标的忽视和对运作机制的重视，亦成为它们的共性，进而在有关行政与私营管理的关系判定认知结果方面，基本是相等同的。正如罗森布鲁姆所言，市场模型或者说新公共管理理论，“和传统途径相类似，其本质是管理主义的，对效率或成本效益，给予很高的评价”^[51]。

(二)宪政主义的有关观点

一般认为，宪政主义在行政研究中的真正出现是在行政的公共性问题提上理论研讨议程之后的事情。“管理范式的一个清晰的影响是推动行政学者开始反思行政的‘公共’真正意味着什么”^[52]。具体地，早期行政实践与理论研究都侧重关注如何提高行政运行效率，效率成为其核心价值，也是唯一的终极目标。但是，随着行政部门及其活动日益深入地卷入社会政治决策过程，政治—行政二分法以及建立在其基础上的相关行政理论日益遭到否定与抛弃。很自然地，无论行政实践领域，还是理论研究过程，有关行政的本质问题就再不能像伦纳德·怀特所坚持的那样被行政研究所回避。在这一理论背景下，原先不曾引起关注的行政与私营管理的关系问题，尤其是二者的界限区分问题，成为从事行政研究的学者和行政实践人士不得不加以思考与澄清的焦点问题。

在20世纪50年代以后，宪政主义研究传统逐渐兴起，并且发展到今日有与管理主义并驾齐驱甚至取而代之的趋势。宪政主义传统，无论其具体主张如何，其内在逻辑存在明显的一致性。那就是，行政实践及其研究所追求的终极目标，并不仅仅限于效率价值，社会公平、程序正当等社会性或者宪政价值同样构成其价值追求。而且，相对于效率价值，其他价值类型属于更高层次的价值目标，效率目标只是第二位的、工具性的行政目标。有些学者甚至认为，就美国宪政体制而言，效率从来就不是这一宪政体制的核心价值追求，恰恰相反，“美国人民正是为了实现民主价值而付出低效率的高昂代价的”^[53]。不过，关于行政与私营管理的区分，宪政主义理论也经历了一个较为明显的发展过程。具体地，早期宪政主义者主要运用行为主义结构—功能研究方法，从组织运行的过程机制角度探讨行政的特性所在。晚近学者则试图运用各种民主主义理论，乃至于构建所谓后现代主义行政学理论，以便探寻行政运行实践不同于私营管理的特殊运行实践属性。其中，罗尔、库珀等学者的行政伦理理论，以及登哈特的新公共服务理论都可以被视为后者的典型。至于新公共行政学理论，从其代表人物弗里德里克森标榜为新公共行政学的理论看来，由于强调组织结构的健全与变更，可以视为早期代表的典型。而罗伯特·默顿的官僚制理论、诺顿·朗的行政权力理论以及赫伯特·考夫曼的相关理论更是早期宪政主义行政理论的主要代表。

总体上，宪政主义理论一般认为，尽管效率同样构成行政活动的运行目标之一，但是，公共性才是行政活动的灵魂所在。罗森布鲁姆认为:“对公共行政的任何定义均须强调行政之公共性特质。即使公共行政与私营部门的管理有许多相似点，但彼此在关键之处却存在很大的差异。”^[54]也就是说，行政与私营管理的区别是主要的。综合各方面观点，宪政主义学者的相关观点主要体现在以下几个方面。

首先，就目标而言，“企业与政府最大的不同在于，企业是利润驱动的，而政府则是在特定服务的固定预算和规定的绩效标准基础上运行的”^[55]。也就是说，私营管理的目标是盈利，使私营利益的最大实现，而“就行政而言，其关切的焦点在于公共利益”^[56]。

其次，就组织文化与驱动力而言，尽管在政府和私营企业中工作的个人都有广泛的信仰、价值观和经历，但是在行政与私营管理领域，存在这样一个连续统一体，它“把那些具有公民精神倾向的人放在一端，而把那些具有私益倾向的人放在另一端”。具体地，由于“具有公民精神倾向的人有更大的善或者公共利益的观念，而具有私益倾向的人对通过商务活动获得经济利益更感兴趣”^[57]。也就是说，在宪政主义者看来，行政作为政府管理的重要领域之一，其组织文化的自然构成与组织内在驱动力应该是具有更大的善或者说公共利益倾向的公民精神。而私营管理部门则不然，占主流的是自利倾向，其内在驱动力则在于通过商务活动获得经济利益的自利主义。

再次，在组织对外运行机制——也就是组织主体与外界环境之间的互动机制方面，行政更加强调开放性，“政府工作要受到广泛的立法和司法监督，而且还要受到新闻媒体的广泛关注”^[58]。在宪政主义者看来，开放性既是行政系统性的体现，更是其民主性的内在要求。由于现代行政活动日益复杂，具有系统性，它必须与外界环境之间进行有序的交流，方能不断与环境之间进行维持系统存在所必需的各种信息与能源。同时，更为重要的是，现代行政民主化所要求的代表性、透明性以及回应力等公共价值要求的满足与实现，要求以一个更为开放的行政运行机制为必要前提。

最后，就内部运行机制而言，行政活动运行实践也与私营管理存在较大差异。在《公共行政的精神》一书中，弗里德里克森从政府采购、人事管理、监督机制与职责配置等方面较为简要地列举了二者在内在运行机制方面的差异。结合其他学者观点，宪政主义者认为，行政内部运行机制具有更强的规范化与制度化，而企业管理或说私营管理相对更具有弹性，主要体现为更为灵活的竞争机制的运用。其原因与这两类活动的目标与运行特性差异密切相关。

值得强调的是，在监控机制方面，宪政主义者认为，政府的监控机制主要目的在于控权，是通过严格的分权制衡体制加以实现的，其核心目标不是效率。宪政主义者一般相当认同美国联邦最高法院大法官路易斯·布兰代斯的名言:“1787年宪法对三权分立原则的采用，其目的并非促进效率，而是防止专断权力之行使；其目的不是要消除摩擦，而是同时把政府权力分配给三个不同的部门这种方式所带来的不可避免的摩擦，真正使人民免于暴政之苦。”^[59]在宪政主义者看来，“政府对效率的考虑就必须从属于许多政治原则之下，包括代表性、责任与透明性等。效率原则同样需让位于某些法律考量，如正当程序等”^[60]。另一方面，企业内部监管的核心目标则在于绩效的最优化，是要确保组织运行过程的有效率化，其终极目标就是赢利，“以赚钱为第一要务”。因此，其监管机制相当灵活，弹性管理、分权与组织结构扁平化等新型监管机制成为当今私营管理领域的主流。

由此可见，在宪政主义论者看来，从本质到运行机制等各个方面，行政都与私营管理存在着差异。不过，值得强调的是，与管理主义者基本一致的效率至上与所谓价值中立趋向相比较，宪政主义者并不排斥效率价值的重要性。只不过，在他们看来，相对而言，效率价值只是行政所追求的众多价值之一，而且往往是更为次要的价值。

(三)行政的界限与模糊化问题

就行政与私营管理的关系而言，宪政主义者与管理主义者在认识上存在根本性分歧。究其实质，在于二者对行政的价值定位不同。宪政主义者把行政视为一个复杂的社会政治—技术过程，其价值体系是一个复杂的层级价值体系。相应地，作为手段性价值的行政效率仅仅构成该体系较低层次的组成部分。另一方面，管理主义者则力图实现行政工具主义化，无论是政治—行政二分法，还是事实—价值二分法，以至于最近新公共管理主义的决策—执行二分法，就像格雷厄姆·T.奥尔森在其那篇著名的论文《公共事业和私营企业管理:它们在所有不重要的方面是否基本上是相同的》中所言:“这种企图反映了一种为了使问题简单化而进行的一种共同探索，以便将带有利益的政见方面的争论放到一边(谁获得什么，在何时，如何获得)，而将争论的范围进一步限制在如何更为有效地完成工作方面。”^[61]简言之，管理主义者力图将行政价值追求单一化，将宪政主义者视为手段性价值的效率视为终极目标。其实，管理主义者认为行政与私营管理具有同一性，主张建构所谓一般管理理论，其基本前提正在于此。所谓“管理就是管理，无论公共，还是私营”这类的论断，都是建立在这一前提基础上的。不过，除了强调技能一般通用性的所谓工具主义价值取向外，管理主义者大多认识到行政与私营管理在管理活动运行载体与动力机制上存在着根本性区别。被视为美国新管理主义圣经的《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》一书就公开承认:“政府和企业是根本不同的两种机构组织。”^[62]

结合上述论点，行政与私营管理存在着较为明显的界限。在这方面较为科学的研究成果，目前公认较为系统的是美国学者斯坦利·I.本恩与杰拉德·F.高斯关于复杂结构理念的分析。他们主张从三个维度对社会生活的私人性与公共性进行区分:行为者、利益和可进入性。^[63]结合其他理论观点，我们可以从以下几个方面对行政与私营管理进行更明确的区分:

(1)主体，或者说行为者。行政与私营管理都是一种社会活动，具有必然的主体性。即使是管理主义者，也不否认行政与私营管理的主体差异。关键在于，管理主义者在界定行政概念时，从认识论层次根本性地剔除了主体差异对两个不同概念进行界定时的影响。“管理就是管理”这句经典论断就是明证。然而，正如对政治—行政二分法以及对随后取而代之的事实—价值二分法乃至于行政决策—执行二分法的批判一样，是否有人能够真正否定“如何”这个问题能够充分地排斥“谁”这个问题的影响呢?答案是否定的。其实，宪政主义者在阐述二者的差异时一般也正是从主体及其结构的差异开始的。

(2)功能定位，或者说直接价值目标构成。对于私营管理者，其管理目标很简单，就是效率。如何实现以最小的投入取得最大的产出，是管理主义者公认的管理活动基本价值定位。但是，行政活动能否单一地以效率作为直接价值目标呢?很明显，随着行政活动的日益复杂化，行政主体及其行政活动日益加入各种公共管理价值实现过程。各国实践与理论研究逐渐证明，效率不是行政活动的唯一价值，甚至于不是根本价值，而只是手段性价值。当然，这并不否定效率仍然是行政活动的重要价值追求之一，有时候甚至成为关键性价值目标。

(3)盈利性。西方行政理论，无论是宪政主义，还是管理主义者，都否认行政组织与民争利的合法合理性。宪政主义者从根本上反对一个以权谋私的政权的合宪性。对于管理主义者，尤其是新管理主义者，似乎有人误认为，他们主张行政组织是可以乃至要盈利的。比如，或许有人会把奥斯本等人有关把利润动机转向公共部门使用的观点理解为行政部门也应该以盈利为动机和目标。这其实是一种误解。他们其实是主张在公共资源配置与使用过程中要有投资意识，最终目标在于确保公共资源的最有效利用，而不是允许行政主体运用公共资源谋取个体私利。因此，关键在于对盈利性的理解，是什么利益?若属于公共利益，则行政活动必然是要有盈利性的；反之，以权谋私，则是任何现代民主法制国家所不允许的。

(4)开放性，也可以称为公众性。从权力来源来看，现代行政权力源于民众，或者源于其代表组织。这就决定了行政活动必须以公众认同为归宿。与此不同，私营管理的权力源于董事会或者企业拥有者，私营管理活动以所有者的认同为归依。相应地，行政权力的运用必须公开、透明，能够确保民众通过各种途径了解、参与行政活动过程。私营管理过程相比较而言更为独立，一般也无需对普通公众开放，为了企业的利益甚至于享有法律保护的商业保密权利。因此，无论从权力来源或者说责任对象，还是从运行机制的开放程度上讲，行政相对于私营管理一般具有更强的开放性与公众性特征。

(5)规范性。行政运行的是公共权力。历史证明，由于公共管理权力存在委托—代理关系，存在所有者缺位与委托者—代理人信息不对称现象，结果是，“不受制约的权力导致绝对的腐败”。公共权力的运行必须规范化，否则会导致权力的滥用。因此，严格的法律规范是行政权力得以有效运行的起码前提。与此不同，私营管理者虽然由于现代管理专业化的需要，与所有者之间往往也存在着委托—代理关系，存在着规范性问题。不过，由于现代企业管理制度的构建，除了同样确立了较为规范的权力运行机制之外，所有者与管理者之间往往通过各种薪酬制度构建起利益共担机制，在一定程度上减轻了委托—代理矛盾。相应地，就行政与私营管理的运行机制而言，私营管理更具有弹性，而行政则更具有规范性。

(6)权威性。所谓权威性，就管理活动过程中的主体与客体之间的关系来说，是指主体对客体行为的约束力或者说客体对主体的遵从意愿。在行政活动过程中，管理者的权力源于严格的法律规范，无论是何种权力的运用，一般都是强制性、单方面的法律实施行为。在这种情况下，尽管存在确保权力合法合理行使的各种救济机制，主客体之间一般是非平等的、无偿性的强制性关系。相反，在私营管理过程中，管理主客体之间是一种契约关系，二者之间的法律地位是平等的，是一种权利义务对等的交易关系。客体的服从一般直接与他所取得的报酬相关。当然，这种区分不是绝对的。尤其是随着市场竞争机制的引入，在行政活动中，契约型或者类似契约化的主客体关系模式的引入成为一种至少在理论领域的主导型发展倾向。不过，相对于私营管理而言，行政活动中主客体之间的关系更具有权威性与强制性，主要表现为不平等性与直接无偿性，这一点应该是现代管理领域的基本常识之一。

上述这些用以区分行政与私营管理活动的标尺，反映的其实是管理活动的不同维度。这些区分都只是相对的。其实，很多学者认为，各种管理活动可以认为是构成了一个管理行为连续体，在所有这些维度上，行政与私营管理构成这一连续体的不同位置。由于实践中二者往往具有较为醒目的差异，一般可以视为处于连续体的两端。但是，这种差异的程度是动态的。比如，就规范性而言，随着现代企业制度的构建，私营管理活动日益呈现出规范化特色；另一方面，在法制化过程中的行政系统中，规范化特征甚至于可能并不明显，而现代西方国家所谓放松管制运动也使得弹性化成为行政运行机制追求的革新方向之一。

推行公共行政市场化是20世纪后20年间西方各国行政改革的一个重要发展导向。这主要包括新西兰的民营化改革运动、英国标榜行政决策与执行相分离的“下一步行动”、美国的“重塑政府运动”，等等。所谓公共行政市场化，或称为公共管理市场化，是指通过政府与社会之间的合作，利用竞争机制调动社会资源参与公共服务的生产与供给过程，实现以较少资源与较低成本来实现提供数量更多、质量更高的公共服务之目的。这主要有两方面的内容:一是在政府的公共事务管理方面，尤其是各种公共产品的供给管理方面，通过民营化、BOT方式(Building—operating—transfering)和供给主体多元化等措施，引入社会主体与资源参与原本由政府直接生产与供给的公共产品的生产与供给过程，以实现公共产品的更有效并且是更多的供应。在这一过程中，政府仍然担负着公共产品的最终供给责任，但其直接生产与供给过程则尽可能实现市场化。二是行政机关内部事务管理方面，主要是通过改革传统行政机关内部僵化的层级节制与财政、人事、政府采购等规制体制，引入建立在利益诱导机制基础之上的内部竞争机制，以便构建更具弹性的激励管理机制，促成内部管理效率的提高。

这一改革运动主要发生于对政府能力的不信任氛围与相关理论指导之下，力主引入企业化管理机制，实现行政的企业化。改革的主流理论主张恰恰是所谓新管理主义理论。在改革实践中，许多行政工作越来越多的是靠为数众多的私人团体和个人协作来完成，各种传统上属于私营管理领域的管理理念、方法与机制不断地被行政部门吸纳和运用。其结果是，无论是在主流理念，还是在政府运行实践中，“私营”与“公共”的界限正变得日益模糊不清。这正是管理主义思潮得以蓬勃发展的理论与实践根源，反过来又为行政与私营管理界限的模糊化趋势提供了基本动力。必须指出的是，公共行政市场化在西方国家的兴起，只是这些国家行政机关及其官僚制组织体制在近一个世纪的扩张性发展之后的反思性改进行径。事实上，这一改革路径近年来已经在理论上受到了越来越多的质疑，在实践上也几近于停滞。更为重要的是，在广大发展中国家，由于有着与西方国家根本性差异的行政发展背景，与其社会发展相类似，其行政往往还处于法制化与现代化过程之中，有着与西方国家行政完全不同的发展主题。因此，西方国家主流的行政改革理论能否适用本身就是一个值得研究的课题。相应地，在这些国家，行政与私营管理之间界限应该存在很大不同的演化趋势。