管理层次与管理幅度之间的关系

三、管理层次与管理幅度的关系

管理幅度是指管理者直接领导的下属人员的数量，管理层次则指的是从最高管理者到具体执行人员之间的不同管理层次。层级制形成管理层次。管理层级体现了决策者与执行者之间的距离。距离愈近，上下级之间信息沟通愈及时，无误率愈高，愈能使决策正确，执行准确、迅速，监督和控制及时、有力；否则，则相反。因此，为了提高行政效率，应尽量减少管理层次。职能制形成管理幅度。它包括各级政府的分部化，以及各级政府所管辖的地区分部化所产生的下级政府的数目。管理幅度体现了一个单位或一个行政首长能够有效地管理的下层单位或人数。管理幅度愈窄，行政首长或领导单位对其管理的效率愈高；管理幅度愈宽，行政首长或领导单位对其管理的效率愈低。这是由于一个单位的人力、时间、处理信息的容量是有限的，不能无限地扩大；一个领导者的精力、时间、知识和能力都是有限的。因此，它们都只能在有限的范围内行使领导权。

那么，在同一个行政结构中，管理层次和管理幅度之间有什么样的关系呢?

(一)管理层次与管理幅度的反比例关系

在一定被管理的工作量或地域条件下，管理幅度与管理层次成反比例关系，即管理幅度越大，管理层次就越少；反之，管理幅度越小，则管理层次就越多，这就是行政组织中客观存在的管理层次与管理幅度的规律。这一管理层次与管理幅度的关系问题吸引了早期学者的大量注意力。尽管对具体的数目没有形成一致的意见，但古典学者们都主张窄小的幅度以便对下属保持紧密控制。不过，也有些学者认识到，组织层次是一个权变因素。他们认为，随着管理者在组织中职位的提高，需要处理许多非结构性的问题，这样高层领导的管理幅度就要小于中层管理者的管理幅度；而中层管理者的管理幅度又小于基层行政人员的管理幅度。管理幅度的概念之所以如此重要，是因为它在很大程度上决定了组织的层次和管理人员的数目。假定所有条件一样，管理幅度更宽、更大，这样设计的结构就更有效率。

例如，在被管理者的工作量固定为6的情况下，管理幅度与管理层次将发生如下的变化:如管理层级为一级，被管理单位或人数为6，领导单位或人数为1；如管理层次设两级，第一级被管理单位或人数为3，第二级被管理单位或人数为6，每两个单位或人数被一个单位或人数管理。因此，在设置行政组织结构时，根据管理幅度与管理层次相互关系的规律，当管理幅度能够加大时，就可以减少管理层次，精简行政组织机构，使领导层接近基层，有利于及时处理问题，提高行政效率。但是，倘若管理幅度过大，上级机关及领导者超负荷运行时，就会影响管理工作的有效性，这时就必须适当增加管理层次，缩小管理幅度，才能使行政管理正常运行。这种选择的科学性体现了管理的艺术，关键在于必须根据国情和行政管理的客观需求加以确定，根据各管理因素的变量关系来确定其最佳的适度点。

现在越来越多的组织正努力扩大管理幅度，管理幅度日益根据权变因素变化的情况向上调整。例如，1992年，沃尔玛超过西尔斯公司成为美国的第一号零售商。管理大师汤姆·彼得斯早在几年前就预见到这一结果。“西尔斯不会有机会的”，他说，“一个12层次的公司无法与一个只有3个层次的公司抗争”。彼得斯也许有点夸大其词，但这个结论清楚地反映了近年来出现的以管理幅度来设计扁平结构的趋势。世界各国政府正在进行的行政改革也试图向这个趋势发展，以提高行政组织的适应性、灵活性和回应性。像我国的政府管理层次达5层之多，是世界上管理层次最多的国家，因此现在有些学者提出要减少层级，由省直管县的想法就是减少层次、提高效率的一种尝试。

(二)影响管理层次和管理幅度适当关系的因素分析

管理幅度和管理层次究竟各确定多少才算合适?二者之间的关系通常会受制于哪些因素呢?

第一，管理幅度与管理层次有关。行政组织的纵向一般可以分为高层、中层和基层三个层次。由于每一层次在行政管理中的地位、职能、管理方式不同，所管理的幅度也不同。高层行政组织处于核心地位，起领导作用，其职能是从事决策、计划、协调、监督等政务工作，用宏观管理的方式，以简驭繁，可有较大的幅度。中层行政组织处于中介地位，起上传下达的作用，其职能是从事组织、指挥、协调、监督等政务和事务工作，既有决策，又有执行。用中观管理方式来协调管理繁杂的任务，其管理幅度应小于高层行政组织。基层行政组织起执行作用，其职能是从事大量的、具体的事务性工作，是用微观的、技术的管理方式来处理大量繁杂的、具体的行政任务。因此，其管理幅度应小于中层。

第二，下属工作性质及难易程度制约着管理幅度与管理层次。如果所管理的工作有较大的稳定性、常规性、重复性，则领导者的管理幅度可适当加大，层次可适当减少；如果所管理的工作较复杂、难度大且不稳定，领导者的管理幅度可适当减少，管理层次则要适当增加。另外，如果工作规模不大、辖区面积较小，则领导者的管理幅度则可适当加大，层次可适当减少；如果工作规模较大，辖区面积大，则领导者管理幅度可适当减小，层次可适当增加。

第三，领导者的领导水平与能力直接制约着管理幅度。管理幅度的大小与领导者的水平和能力成正比例。如果领导者知识渊博、水平高、能力强，领导者的管理幅度可适当加大；反之，领导者的管理幅度应适当减少。与之相适应，管理层次则相应减少或增加。

第四，被管理者的素质高低也制约着管理幅度。如果被领导者的素质高、工作能力强、能独立胜任工作、无需领导经常督促便能圆满完成任务，领导者的管理幅度可适当加大。反之，领导者的管理幅度则应适当减少。

第五，集权、分权与授权程度影响着管理幅度与管理层次。集权型组织的权力主要集中在上级机关，使上级机关的工作量增大，故其管理幅度不能太宽，其层次必然要加多；分权型组织，其权力较松散，上级机关集中管大事，具体事务较少，因此管理幅度可较宽，管理层次则可减少。其次，组织内部是否充分授权，如能充分授权给下级，领导者比较超脱，管理幅度可以加大；反之，不授权或授权不多，均需加大领导的协调、指导、监督等工作量，管理幅度应适当减少。

第六，技术发展水平与工作条件影响着管理幅度。下级机关或人员的工作所在地较集中、交通较方便、信息传递较迅速，领导者可适当加大管理幅度；反之，则可适当减少。行政组织中配备的技术设备越先进、工作条件越好，领导者的管理幅度可以适当加大。反之则应减少。

上述因素都是确定管理幅度大小与管理层次多少的重要参数。正确处理管理幅度与管理层次二者的关系，应根据各个国家、各个地区、各个部门的具体情况加以综合确定，总的目标是保持行政管理的有效性。^[4]