美国国立大学是如何制定教育政策的？

一、联邦教育政策制定机构

通常听到这样的说法，美国联邦政府不管高等教育。这种说法是不准确的。

搞清这个问题之前，首先要明确一个情况，即美国联邦政府的概念，和我们所熟悉的中央政府概念是不同的。我国的中央人民政府，是指国务院（包括国务院各组成部门）。美国的联邦政府，包括国会（参议院和众议院）、联邦行政机构、联邦最高法院三个系统。这三个系统都直接参与教育管理，分别拥有不同的高等教育政策制定决策权。

1. 国会是联邦教育政策最重要的制定机构

国会享有立法权，负责提出法案、审议和通过法案。国会通过法案后，经总统签署形成法律，这是美国高等教育政策的基本形式，美国教育的重大政策都是在国会中推动的，如“二战”后帮助退伍军人入学的“退伍军人权利法”和1958年为加强国防科学的“国防教育法”。所以国会是美国高等教育政策最重要的制定机构。目前，国会中负责高等教育立法的主要是众议院的教育与劳工委员会（U.S. House of Representatives Committee on Education and Labor）及其下属的高等教育和劳工培训分委员会，参议院中的健康、教育、劳动和养老委员会（U.S. Senate Committee on Health, Education, Labor and Pensions）。国会预算部门参众两院预算委员会及其协助机构“国会预算办公室”（Congressional Budget Offi ce），因其对高等教育资助立法有重要影响，也是高等教育政策的重要决策机构。

2. 总统是联邦教育政策的重要决策者

其高等教育政策权力主要体现在：①立法倡议，即向国会提出有关高等教育立法的议案或在提交给国会的国情咨文中发表高等教育政策主张，总统的议案和政策主张一般会得到国会重视。②立法否决权，即国会通过的法案须总统签署才能生效，总统可行使否决权。③委托立法，即国会在特殊时期可针对特殊问题直接授权总统行使立法权。④行政命令，总统颁布行政命令的直接对象虽不是高校，但会对高校产生间接影响。此外，联邦教育部作为直接负责教育事务的联邦行政机构教育部门，协助总统制定教育规划，为国会提供所需教育信息，实施和监督有关法律政策，事实上几乎参与所有教育政策过程。

3. 联邦最高法院也是联邦教育政策制定的重要部门

美国是制定法和判例法混合的国家，重要的单项案件的判决不仅影响案件当事人的利益，还会成为日后类似案件判决的依据。美国法院“不只是司法机构，而且是政治机构，是对很多有争议的国家政策问题进行确认的政治机构。”在美国高等教育发展史上，确认私立高校自治权的“达特茅斯学院案”（1819年）、美国高校招生平权运动中的“密歇根大学案”（2003年）、“费舍尔案”（2016年）（参见第一章第二节“平权运动”相应内容）都是联邦最高法院通过判决确立高等教育政策的例证。

你知道吗

美国有没有国立大学

美国并没有严格意义上的国立大学。但美国曾试图建立国立大学。

1787年制宪会议通过的美国宪法并未提及教育问题，而随后1789年第一届国会通过的美国宪法第十修正案规定，“凡宪法未赋予联邦而又未曾限制划给州的权力，属于各州或者人民所有。”宪法第十修正案也没有直接提到教育问题。因此，依据这一条款，教育属于州的职权范围，联邦政府无权举办和管理教育。在此情况下，联邦政府要创办国立大学，只有一个办法—修改宪法，在宪法修正案中明订条款，将教育权力也授予联邦政府。乔治·华盛顿、托马斯·杰弗逊、詹姆斯·麦迪逊以及约翰·昆西·亚当斯四位总统都曾在向国会提交的国情咨文中明确提出，请求准予设立国立大学，华盛顿生前立下遗嘱，愿在死后捐献所有财产，支持此项事业。参加过独立革命的著名医生拉什（Benjamin Rush）也积极奔走。但这些努力遭到国会中州权主义者等多种势力的反对，他们认为创办联邦大学可能成为国家权力无限扩大的起点，创办联邦大学违反宪法，教会和私立学院更是心存戒备，所以这些努力最终失败。由此可见，宪法及其修正案使得联邦政府创办国立大学缺少宪法及其修正案的明确的法律支持。这无疑为联邦政府创办国立大学设置了明显的障碍，这一障碍就成为州权主义者等反对创立国立大学的派别和人士的“杀手锏”。1979年国会通过法案，经卡特总统签字生效，在联邦政府内设立了教育部。国会的法案，除了禁止教育部干涉学校的课程设置以及教材的编写、采用外，还规定了教育部不得建立学校等内容。

值得一提的是，美国有几所完全靠联邦资金运作的军事院校，以培育军事人才为目的，也可以勉强说是国立大学。见第四章第五节“军事院校”相应内容。其他由国家举办的还有培养外交人员的学校等。

二、联邦教育部

1867年美国曾设有教育部，主要是收集学校和教学方面的信息，帮助各州完善教育系统，但寿命不长，1890年《第二莫里尔法》里有关于当时“教育办公室”的职责描述，说明这时教育部已经不存在了。1980年之前，联邦行政机构中有一个叫“健康、教育和福利部”的部门，教育是它的一个分支。1979年10月17日，美国国会通过“教育部组织法”（Department of Education Organization Act）并经卡特总统签署，将“教育”从该部门分离出来，独立成为内阁层次的部门。次年5月4日，教育部正式开始运作。根据教育部组织法，禁止教育部干涉学校的课程设置以及教材的编写、采用，规定教育部不得建立学校、不得对学校的入学率以及毕业水准提出要求、不能确立统一的国家教育标准、也不得制定或实施考试来衡量各州是否达到了自己制定的教育水平。当然，不得建立学校并不包括为联邦人员及其家庭建立的一些服务性质的学校，如军事院校，以及为驻外人员服务的公立学校等。

随着法律和政策的变迁，教育部的角色越来越重要。根据教育部网站，现如今，教育部业务涉及各层次教育，在中小学方面服务18 200个学区共5 000万学生，高等教育方面有将近总数一半（1 200万）高校学生享受政府的资助、贷款以及工学项目支持。尽管教育部本身规模和当初成立时相比变化不大，目前雇员约4 400人，与其他内阁部门动辄十万数量级的雇员相比，简直不算什么，是所有15个内阁级部中最小的，但其经费预算仅次于国防部和卫生部。其雇员大约四分之三在首都华盛顿四个不同的办公地点办公，另有1 000人左右在教育部十个地区办事处办公。

教育部自述的功能，“通过促进教育卓越与入学公平，提高学生成就并推动学生为未来全球竞争做好准备”，实际上概括了美国教育部的职责范围和工作内容。不过联邦权和州权之间相争，共和党和民主党具体政策不断摇摆调整，历来是美国国家治理的特色。

图6 美国联邦教育部徽标

从1980年代到1990年代，共和党的总统竞选一直以取消教育部为政策目标，理由是联邦政府无权干涉各州和社会的教育事务。里根于1980年竞选总统时曾允诺要取消教育部，当选之后，由于民主党占多数的众议院反对未能实现。1996年，共和党的鲍勃·多尔在总统竞选时，也承诺要取消教育部。2000年，共和党的竞选决策会议再次通过了取消教育部的决定。但是，小布什就任总统后，并没有延续这一政策，不仅是因为他重视发展教育，更是因为这么多年来教育部推动公民权利和社会公正的工作已经得到了美国社会的认可。2009年奥巴马总统上台后，更是在多方面加强了教育部的职能，国会颁布了《美国复苏与再投资法》、《学生资助和财政责任法》、《医保与教育协调法》等若干与高等教育资助相关的重要法律，采取了增加帕金斯贷款的贷款总额、扩大资助范围等一系列完善高等教育资助的政策举措。

根据联邦教育部网站，教育部年度预算为680亿美元，并管理着每年的新增贷款1 200亿美元，所开展的主要工作包括：

（1） 制定联邦政府学生资助政策，管理和发放资金，并对其使用情况实施监控；

（2） 收集统计教育方面的数据并传播教育研究成果；

（3） 引导社会关注教育重大问题；

（4） 禁止各类歧视，促进入学公平。

三、联邦教育部下属高等教育机构

在联邦教育部内部，有很多组织和机构可能与高等教育工作直接相关，本书重点介绍一下直接承担高等教育相关工作的组织和机构。

1. 教育部高等教育办公室（Office of Postsecondary Education）

教育部内部与高等教育直接相关的机构是高等教育办公室，其主要工作是促进高校高等教育方面的改革创新和质量提高，加大高校招生力度并提高毕业率，以及强化高等教育在推动经济发展和国家竞争力方面的支撑作用。高教办公室包括两个综合办公室（助理部长办公室，管理与计划办公室）及三个职能处室，分别是高等教育项目管理处、国际化和外语教育办公室、政策规划与改革创新办公室。高等教育项目处管理着两类项目，第一类是各种资助高等教育机构的项目，主要是出于提高学术质量和高校管理水平、促进财政稳健方面的目的，以及促进高校招收少数族裔和家庭经济困难学生；第二类是学生资助项目，帮助学生顺利入学和毕业。国际化和外语教育办公室管理一些项目，主要是强化外语教学，以及国际和区域研究方面的教学、科研和课程开发。政策规划与改革创新办公室主要是制定教育方面的政策与法律，落实联邦学生资助项目和高等教育法授权项目的实施工作，以及下文所说的联邦教育部开展的认证机构的认可工作。

2. 教育部国际事务办公室（International Affairs Office）

教育部内三分之二的部门参与国际教育。国际事务办公室负责教育部全部国际事务的总体协调，涉及教育部各项目办公室、其他职能部门、高层领导以及包括联邦有关部门、各州和地方办事处、外国政府、国际机构和私人机构在内的其他机构。国际办直接管理的国际性活动和项目主要有国际教育周、国际访问者项目、美国教育信息网（USNEI）等。

3. 美国教育科学研究院（Institute of Education Sciences）

美国教育科学研究院是美国进行宏观教育政策研究的主要机构，隶属于美国联邦教育部。研究院下设4个中心，分别是国家教育研究中心（NCER）、国家教育统计中心（NCES）、国家教育评估和地区援助中心（NCEE）、国家特殊教育研究中心（NCSER）。国家教育研究中心的使命主要是资助和实施科学研究活动，并对相关教育研究进行整合；教育统计中心的使命在于收集和分析教育信息和统计数据，并及时汇报；教育评估和地区援助中心的使命主要是对联邦教育部实施的相关教育项目及其影响进行评估；国家特殊教育研究中心的使命则集中于特殊教育。

4. 国家教育统计中心（National Center for Education Statistics）

国家教育统计中心（NCES）隶属于美国教育科学研究院，是权威的教育数据收集、统计、分析机构，各校要将自己办学的各项数据材料通过一定程序上报给中心。国家教育统计中心根据统计数据建设的高等教育集成数据系统（IPEDS， Integrated Postsecondary Education Data System）是在美国被广泛应用的一个系统，也为我国的高等教育工作者所熟知。IPEDS系统通过专门的网站等向社会公开，为民众提供了全国性的教育数据，提供各类信息查询和学生择校服务等。他们编制的《全国教育发展评估》（NAEP）对人们了解美国的总体教育情况很有帮助。

5. 全国机构质量与学风顾问委员会（The National Advisory Committee on Institutional Quality and Integrity）

根据《2008高等教育机会法》（Higher Education Opportunity Act of 2008）授权并重组的联邦教育部全国机构质量与学风顾问委员会（NACIQI），是开展认证机构认可工作的专家性机构，目前由18位来自全国高校、有关基金会的领导及参众两院的议员担任，他们定期召开开放性会议（public meeting），审议认证机构的认可申请并向联邦教育部提出意见，以及向联邦教育部提出有关认证政策、认可程序方面的建议。他们也向国会提供有关批准军事教育机构学位的咨询建议。目前该机构正活动想成为一个独立决策的认可机构而不是顾问性质的机构。具体可参见第六章“认可机构”相应内容。

四、联邦行政机构的其他部门

除了教育部外，联邦行政机构中的其他部门也会参与高等教育的有关事务，如支持研究、培训、发展等。我们常见的就是美国能源部、国家科学基金会、国家航空航天局、卫生部等几个掌握联邦科研资金分配和管理的联邦级部门，对高校开展科研给予支持。此外，商务部、国务院等也在高等教育管理中扮演一定的角色。

1. 商务部

商业部与当前正逐渐成为社会新热点的高校创业活动密切相关。例如，美国创新创业咨询委员会（NACIE）在2011年向美国商务部提交了一份名为“关于推动基于大学技术商业化的建议”的信件。这封由140多位美国研究型大学校长和各专业协会领袖亲自署名的信件，着重关注大学的创新与创业，寻求美国联邦经费资助以继续相关领域的创新创业工作，并强调将创新和技术商业化推向顶峰的重要性。在此信件的推动下，美国商务部创新创业办公室直接与美国各大学进行对话，深度了解大学的创新创业，共同培育具有市场经济价值的创新创业项目或活动，并在2013年7月正式发布了《创新与创业型大学：聚焦高等教育创新和创业》的报告，明确大学创新创业中的五大核心活动领域，即促进学生创新和创业，鼓励教师创新和创业，支持大学科技成果转换，促进校企合作，参与区域与地方经济发展。该报告还以佐治亚理工学院、密歇根大学、洛雷克社区学院等11所高校为具体个案，详尽分析和探讨了高等院校的创新创业以及科学研究的商业化。

2. 国务院

美国国务院主要负责高等教育领域的国际交流合作活动，其主要内部机构为教育文化事务局（Bureau of Educational and Cultural Affairs）、领事事务局、国际组织事务局等。此外，白宫国际贸易代表办公室、美国商务部国际贸易管理署、美国国土安全部公民及移民事务局也参与国际交流合作活动。参见第二十一章第二节“美国的教育国际交流项目”相应内容。

联邦教育部的网站还列出了以下与教育相关的部门：农业部、商务部、国防部、能源部、卫生部、国土安全部、内务部、司法部、劳工部、交通部、退伍军人事务部、博物馆与图书馆事务局（IMLS）、国家航空航天局（NASA）、国家艺术基金会（NEA）、国家人文基金会（NEH）、国家科学基金会（NSF）。

五、具有里程碑意义的联邦法律

1. 莫里尔法（1862）

美国高等教育史上的第一部法律，也称“赠地学院法”。联邦政府拨地给各州，以建立农工学院发展农业技术教育，或是通过土地收入支持发展学院。赠地学院比较偏重于应用学科的教育，培养农业、商业、工业以及日常实际生活技能和技术的实用性人才。而且，农工学院的教学与农业科学研究紧密结合，教授专家可以在农业试验站里进行试验并将研究成果直接用于农业生产，这是赠地学院的直接贡献。

2. 第二莫里尔法（1890）

在1862年莫里尔法的基础上进行了修正。该法规定已建立或即将建立的农工学院，政府每年增加拨款。同时，它要求各州必须做出相应的立法，对资金使用的有效性进行监督。此外，南北战争的结束意味黑人的解放。该法的一个显著特点是要求农工学院对黑人开放或者另外建立专为黑人接受教育的农工学院，一视同仁地让黑人与白人接受同等的教育。

3. 1944年军人再适应法（1944）

也称“军人权利法”。美国为了解决战时所需的专业人才以及维护战后社会的稳定，通过了较多关于军队教育与培训方面的法案，他们许多都直接或间接地涉及了高等教育。在众多有关军人教育方面的立法中，影响最大的首推“1944年军人再适应法”。

从表面看，该法是为补偿“二战”期间军人所做的贡献，其深层原因还在于避免战后可能出现的高失业率和社会不稳定因素等情况的发生。该法的实施，使许多缺少文化和技能的军人迅速成为社会的有用之才，也间接地促使高校办学的创新，如招生的灵活性、高校扩招后如何发展及怎样办好函授、短期课程、个别辅导与补习等多种形式的非正规教育；同时，也改变了美国人关于谁应该上大学的思想观念。

需要指出的是，莫里尔法和1944年军人再适应法并不是为了高等教育而制定的。它们的最初目的是为了经济发展、社会稳定的需要。

4. 国防教育法（1958）

前苏联于1957年成功发射第一颗人造卫星，使美国认识到自己的生存空间和优势地位受到挑战。美国联邦政府开始以“教育与国家安全密切相关”的思想引导高等教育。“国防教育法”被美国教育界誉为“美国教育史上划时代的文献”。其对刺激自然科学的发展起到了很大作用。同时还设立基金为研究生及其研究项目提供资助，并为学生提供了联邦担保贷款。

5. 经济机会法（1964）

联邦政府设立联邦基金，拨款给州政府，由州政府拨款给大学，引入勤工俭学计划，给困难学生提供经济资助。该法使美国高校入学率激增，高等教育从精英教育走向大众教育。

6. 高等教育法（1965）

20世纪60年代，美国高等教育法治的目标主要集中于解决由贫困、种族与少数种族歧视问题而造成的教育机会不均等方面的问题。

在该法中，联邦政府增加对教育的资金投入，建立教育机会均等计划和学生贷款计划，以贷款、政府奖学金、学校助学金等形式给学生提供经济资助完成中学后教育或大学教育，使美国的普通教育以及高等教育改革有了较大发展。

7. 高等教育法修正案（1972）

这是继莫里尔法和1944年军人再适应法之后的第三部重大教育法律。它解决了资源分配不均衡的问题以及赋予学生自由选择学校的权利。针对当时政府拨款的使用是否到位，该项修正建立了保证政府拨款用于学生的基本资助计划（如佩尔奖学金），使政府资金得到有效使用。由于拨款直接划到学生个人手中，所以他们可以根据自身条件自由选择学校。该修正改变了以往的游戏规则，从另一个角度反映了美国高等教育市场化的倾向并促进了美国高校在竞争中发展。

8. 高等教育法修正案（1976）

增加了助学计划，鼓励学生取得好成绩，同时，将高校的信息多方面地公布于公众，让家长和学生对学校的选择更为明智。

9. 中等收入家庭学生资助法（1978）

以往法律中，对获得政府资助的学生家庭收入有明确规定，政府拨款主要用于贫困家庭学生。这对所有纳税人来说是不公平的。在此背景下联邦政府颁布此法，放宽了中等及中等以下家庭收入学生的贷款限制，让更多学生能够贷到款项完成学业。

10. 高等教育法修正案（1986）

该修正限制了学生获得联邦资助的条件，规定了一个全日制学生一年可以获得的最高资助额度，赋予资助提供者监督学生有效使用资金的权利。

11. 高等教育法修正案（1998）

在此项修正中，联邦政府提高了对单个学生的贷款额度，建立了相应组织以改进学生还款机制。同时依据学生的信用和学校的信誉决定是否对学生贷款，以及贷款数额。

12. 高等教育机会法（2008）

该法修正了美国的“高等教育法”，推进了日益高涨的大学学费、复杂的联邦奖学金申请手续、学生贷款发放程序、校园安全等关键问题的改革，希望给美国青年提供更多的接受高等教育的机会。