影响我国教育政策制定的因素

一、影响我国教育政策制定的因素

教育政策是在一定的社会环境下，为了促进社会的进步和发展而制定的。因而它必然要受到社会上各种因素的影响。笔者将从以下三个方面来论述我国教育政策制定的影响因素。

1.政治因素

“任何政策都是阶级意志、利益的集中体现与表达，政策的制定是一种政治行为”^[30]，因此它也必然受到政治因素的影响和制约。而教育政策也是一种公共政策，所以也概不例外。

（1）国家公共政策环境对教育政策的影响

如上所述，教育政策是执政党和阶级意志、各阶层利益在教育领域的体现，其必然存在于一定的政策环境之中，因此政策目标和内容的确定也必然受到国家公共政策环境的影响和制约。如我国在实行改革开放的初期，就确定了建设“四个现代化”、实现共同富裕的奋斗目标。但是根据当时的国情，我国人口多，底子薄，各地区之间发展不平衡，因此要实现同时同步富裕是不可能的。所以邓小平提出有步骤地实现共同富裕，允许一部分人和地区先富起来，先富带动后富，最终实现共同富裕的构想。在这样的方针指导下，我国选择了非均衡发展的道路，即从“七五”计划起，将全国划分为“三大经济带”，并循着“先东部、后中部、再西部”的顺序实行梯度开发战略^[31]，其中对优先发展地区给予政策、资金等方面的倾斜。相应地，这个时期的教育发展也采取非均衡的发展战略，即实行“重点校”政策，建设一批重点小学、重点中学和重点大学，并在教育资源分配、师资等方面给予政策支持。可见，教育政策的选择是受国家发展政策导向的影响和制约的。

当前，我国经过21世纪初近10年的发展，已经进入知识经济的时代，全球化、信息化进程加快，国内政治体制改革和经济体制改革卓有成效，社会改革向纵深发展，公共政策也在走向科学化与民主化的过程中。在这一背景下，我国教育本身在价值取向、教育目标、内容方式等方面也在进行着重大的变革，教育政策的制定也呈现出重构的趋势。因此，明确认识当前新的政策环境，将教育政策与宏观公共政策的内在关系逐渐明晰化，以构建合理的政策内容，实现教育政策目标、内容、时代特征等的综合性转变，同时推动教育政策与外部政策环境之间关系的结构性提升，^[32]则是在教育政策制定过程中首先应予考虑的问题。

（2）政治改革对教育政策制定的影响

政治改革亦会对教育政策的制定产生影响，关于这一论点，李家成在《基础教育决策论》的第四章中有所阐述，袁振国也在《教育政策学》一书中有所论及。简言之，教育政策受国内政治发展状况、政治制度与体制改革的直接影响。按照李家成的观点，这种影响具体体现在以下几个方面。^[33]

首先，教育政策受国内政治发展的影响，其又主要表现在教育政策与相关政治领域政策的直接关联性上。如在政策依据、政策制定的基本原则、政策制定的具体内容等方面，教育政策都要保持与国家大政方针的一致性与协调性。

其次，教育政策的制定与政治体制、运行机制本身亦存在直接关系。众所周知，政策制定的过程就是各种政治力量进行博弈的过程。教育政策的制定过程也是国家政党、各级政府、政治组织和团体之间进行关系协调的过程。各关系主体所处的地位不同，他们反映在教育政策中的权力和利益也不同。所以，不同的政治体制、不同的政府组织形式都会影响教育政策的选择和制定。我国政府的各级机构实行领导责任制，要求下级服从上级，要求部下对领导的决定要绝对服从。这种领导体制导致我国教育政策往往受政府官员的影响较大。如我国素质教育政策在其具体提出和推动的过程中，国家领导人李鹏、朱镕基和时任教育部副部长的柳斌等都发挥了很重要的作用；20世纪末的高校扩招政策也是在国家领导人的提议下开始实施的。

再次，随着政治制度的不断完善，教育政策也在变迁中逐渐呈现出民主化、科学化的特征。在改革开放之前，“一切主要的和重要的问题都要先由党委讨论决定，再由政府执行。”^[34]这种决策方式成为改革开放前中国政治决策的基本格局。改革开放之后，政治生活在努力进行恢复性的自我变革，其特征是不断增强民主气息，并伴随市场经济体制改革的深化而出现整体转型的新气象，其中加强决策机制的科学化与民主化亦已成为政治改革的重要内容之一，这无疑都将直接推动教育政策制定过程的变革。例如，随着《行政许可法》的实施，重大决策和重要事项的社会公示、听证和信息公开制度已经势在必行，建立行政决策问责制，切实加强对行政权力的监督等内容，^[35]也必将影响教育政策制定和决策的机制。而且，政府自身职能与角色的不断调整、自身运行规则的自我完善，也会体现到教育政策的制定过程之中。

从这个意义上来说，当代中国政治改革的民主化、科学化取向，必将为教育的进一步发展提供良好的政治环境，并为教育政策的改革与发展创造新的空间。

（3）政府的教育认知对教育政策的影响

认识是行动的指针，因而对事物的不同认识会产生不同的行为结果。我国政府在不同时期对教育的不同理解和功能定位亦会导致教育政策的不同价值取向。“文革”结束后，当时的主要任务是发展经济，进行社会主义现代化建设。面对当时人才紧缺的状况，我国把教育的功能定位于为实现四个现代化培养合格人才，把发展教育看作是一种投资，并要求教育产生效益。在这种价值取向的影响下，人们的观念也发生了巨大变化。如一般社会舆论认为，只要考上重点大学，以后就会有好的前途。由此教育亦被看作是改变国家命运、改变个人前途的工具。而这种政策导向的直接后果，就是导致应试教育盛行，片面追求升学率，以及浓重的功利主义色彩。随后终身教育思想逐渐传入我国，政府的认识也开始发生转变，公民的权利论思想逐渐被接受。如这一时期人们逐渐达成的共识是，教育不仅是促进国家发展、个人改变的手段，更是公民应该享有的一项基本权利，因此，政府应该为每一个公民平等地接受教育提供服务。这一认识的转变，使得政府的职能定位也相应地发生了变化，如舆论更强调政府要加强服务性的建设，强调对公民受教育权的保护，而教育政策亦更加关注教育公平和均衡的问题。

总之，我国教育政策从制定到执行都受到各种政治因素的影响。当代以民主化、科学化为取向的中国政治体制改革，在其深化的过程中，亦必将为教育改革提供良好的政治环境，并为实现教育政策民主化、科学化的理想创造更为广阔的空间。

2.经济状况

有学者指出，“任何政策归根结底是由经济状况所决定，特别是由经济基础和经济利益所决定的，一国的经济状况决定其政策的基本构架、规模、程度和方向，决定某种政策的必要性、可能性和实施效果。”^[36]上述论点是在基于经济基础决定上层建筑这一马列主义经典学说的基础上得出来的。事实确实证明，任何一国之教育的发展都是以一定的经济实力为物质基础的，同样，任何忽视经济状况盲目发展教育的做法亦必然会走向失败。如我国在20世纪五六十年代“多快好省”发展经济的路线指引下，教育也实行“多快好省”的发展战略。1958年《中共中央、国务院关于教育工作的指示》提出，“全国应在三年到五年的时间内，基本上完成扫除文盲、普及小学教育、农业合作社社社有中学和使学龄前儿童大多数都能入托儿所和幼儿园的任务……以15年左右的时间来普及高等教育，然后再以15年左右的时间来从事提高的工作。”在这一政策指导下，1957年，全国有普通高等学校227所、在校生44.1万人，而到1960年即猛增至1289所、在校生96.2万人。普通中学的规模，亦从1956年的中学数6715所、中学生总数516万，增至1958年的28931所、中学生总数852万。小学生总数从1957年的6428.3万人，增加为1960年的9379.1万人。这种教育“大跃进”无视当时经济水平的薄弱，虽然表面看似教育大发展了，但其实质却是在盲目地进行低水平的规模建设，造成的则是资源的严重浪费。

因此，科学而可行的教育政策，必定要考虑国家或地区的经济发展水平，唯有这样才能获得足够的人力、财力、物力来保障其贯彻实施。所以经济基础将直接影响教育政策从制定到实施的整个过程，如影响政策问题的认定、政策方案的选择、政策实施的效果等。我国早在1986年的《中华人民共和国义务教育法》第十条中就已规定，“国家对接受义务教育的学生免收学费”，但是在几乎长达20年的时间中，这一具有权威性的法律规定都一直没有得以实现。换言之，直到2005年，我国农村义务教育阶段的学生才逐渐真正享受到免交学费的权利。而城市免除义务教育阶段学生学杂费的举措则直到2008年才开始，由此免费义务教育才在我国真正得以贯彻。而国家之所以在《中华人民共和国义务教育法》颁布20年后才终于践行义务教育免费的承诺，这无疑又与经济基础有着密切的关系。在这20年间，国家的综合国力大大提高，各方面建设取得巨大成就，特别是经济发展迅速。如2005年，我国GDP总量为183085亿元，比上年增长10.2％，人均国民生产总值达到14000元。^[37]我国财政收入达到31627.98亿元，比2004年增长19.8％，在1999年全国财政收入首次突破1万亿元后，从2003年开始全国财政收入连续突破2万亿元、2.5万亿元和3万亿元大关。^[38]2005年，全国教育总经费达8418.8亿元，而1992年仅有867亿元；在1992—2006年间，国家财政性教育经费平均每年增长16.72％，各级财政对教育的拨款平均每年增长18.49％。^[39]教育经费的增加极大地促进了我国教育的发展。教育人口（学生数与教职工数之和）由1978年的3525万人增加到2005年的38528万人，国民平均受教育年限亦大幅增加，各级各类教育规模不断扩大，教育普及水平不断提高。除实现普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲以外，还实现了高等教育从精英到大众化教育阶段的历史性跨越。^[40]从以上的分析可以看出，教育政策的有效实施与经济发展状况有着密不可分的内在关系。

3.教育环境

一般说来，教育政策的制定不仅受政治、经济因素的影响，而且还受教育环境的影响。教育环境又主要包括教育传统、一国之教育的现有水平、教育理念^[41]、教育理论研究水平等。由于教育政策又是由处在一定文化背景下的人所制定出来的，因此它又必定受到文化传统的影响。如我国教育历来具有重视德育的传统，因而反映在教育过程中也就十分注重道德自觉与理想人格的培养，同时亦要求学生将人际关系的和谐作为重要的追求目标和内容。^[42]这从我国制定的许多教育政策都将德育作为一项重要内容即可略见一斑。其次，教育政策的制定和实施还受现有教育水平和教育理论研究水平的制约。如果一个国家受教育的人口多、国民教育水平高，则教育政策主体的专业素养就高、教育政策理论研究的水准也高。而这不仅可以为教育政策的制定者和执行者提供有价值的理论参考，而且教育政策的问题亦更容易解决，政策的目标也更容易实现。反之，教育政策的制定及执行将会受到限制。

一言以蔽之，我国教育政策的制定受各种因素的综合制约，因此在制定教育政策的过程中亦必须全面予以考虑，而唯有这样也才有可能保证政策制定的科学性和有效性。