美国教育资助政策

（一）美国教育资助政策

1.美国联邦政府学前教育阶段教育资助政策

美国的学前教育资助政策主要有《开端计划》（Head Start Project）和《早期开端计划》（Early Head Start Project）及《开端计划》修正案。《开端计划》始于1965年，是美国联邦政府实施的规模最大的早期儿童发展项目。它由美国联邦政府出资资助，主要针对贫困家庭3～4岁儿童的教育、医疗与身体的健康发展。随着立法的不断发展和完善， 1995年形成了《早期开端计划》，该计划是对《开端计划》的补充和发展，其资助对象由贫困家庭的3～4岁儿童扩展到3岁之前的婴儿、学步儿及怀孕妇女，从而促进孕妇产前的健康和婴幼儿早期的发展。早期开端计划旨在促进低收入家庭儿童的发展，故家庭收入是决定一个家庭是否有资格参与早期开端计划的关键因素。为更好的界定贫困家庭的范围，《联邦贫困指南》是评估家庭收入的主要依据。《开端计划》和《早期开端计划》及《开端计划》修正案通过关注儿童的早期发展，在发挥家庭的功能和作用的同时，扩大弱势群体的受教育机会，实现受教育权的平等性。

20世纪80年代末，开端计划协会撰写了《银丝带报告》，报告概括地反映了开端计划资金不足、质量滑坡以及培训滞后等一系列问题，引起了美国政府及社会各界对开端计划质量问题的关注。为提高开端计划的实施质量，美国国会分别于1990年、1994年和1998年颁布了三项开端计划修正案，即1990年开端计划修正案、1994年开端计划修正案和1998年开端计划修正案。

1990年开端计划修正案又被称为《开端计划扩展和质量提高法案》(The Head Start Expansion and Quality Improvement Act)，该法案在开端计划中设立了质量促进基金，在明确基金用途的同时，又出台了一系列配套的促进措施，如监督计划的质量和员工资质的规定等；1994年开端计划修正案进一步在执行标准的完善、建立科学的质量监督和评估体系等方面作了规定，主要涉及绩效标准、评估指标、联邦政府监督、员工聘用、培训和技术协助等多方面内容。该法案要求对70年代初期制定的开端计划执行标准进行审计和修改，将开端计划的服务范围扩大到0-5岁得全部学龄前阶段婴幼儿。质量监督方面进一步提出具体要求，确定了评审机构、评审时间和评审回访机制等。此外，还对教师的岗位和员工的任职条件等提出了具体的要求；1998年开端计划立法修正案倾向于提高教育服的质量，特别进行了关于促进儿童读写能力的标准和改进措施的项目研究。新的法案强调质量促进基金主要用于教师培训和改进服务的技术支持方面，增加了对教师能力要求，进一步明确了开端计划的教育质量标准、评估指标和监督措施。⁽¹⁾

2.美国联邦政府基础教育阶段教育资助政策

2002年，美国颁布了《不让一个孩子掉队法》(No Child Left Behind)，针对基础教育资助提出教育要从幼儿抓起，强调儿童早期充分、全面的身心和智力教育，能够为他们的全面发展和成功奠定基础。该法还致力于使学校远离毒品，消除地域、种族等因素造成的学生成绩差异，实现中小学基础教育“有教无类”，推动学校进行历史性的改革。主要内容包括:加强启蒙教育支持项目，加强同各州合作改善儿童早期教育，为父母、教师和儿童照料人员提供最新研究成果和信息。

奥巴马上任后将教育改革作为经济危机应对战略的重要内容之一，在学前教育改革方面提出了“0至5岁教育计划”。奥巴马的“0至5岁教育计划”体现了他对学前教育的关注和重视，也更多的着眼于中低收入群体的现实需要。计划主要提出联邦政府每年拨款100亿美元，资助各州普及学前教育，保证每个儿童在幼年时期都能获得平等的教育，在入学前都能做好充分准备。具体包括:①早期教育拨款。这些拨款将为高质量的儿童保育、早期教育、孕妇以及其他“0至5岁服务”提供资助，同时各州也需要提供与联邦拨款相匹配的资助。②普及幼儿园教育。联邦和各州将提供资助，促进各州为所有儿童开办义务的、普及性的幼儿园。③开发“早期开端计划”和“开端计划”的潜力。奥巴马计划首先将增加对“开端计划”的资助以便使低收入家庭的学龄前儿童掌握必备的学习技能，还将提供25亿美元的资助用于建设或扩充区域性培训中心，以帮助“开端计划”中心建立成功的运行模式。④儿童和家属照管税收优惠。奥巴马计划实施儿童和家属照管税收优惠，使得低收入家庭在儿童照管方面能享受到50%的优惠。⑤“儿童保育发展拨款计划”（Child Care Development Block Grant，CCDBG）。为低收入家庭的儿童保育提供关键性支持和资助，并为提高生均经费提供充足的资金支持。联邦政府将增加更多的资源用于开发可反映儿童保育更高标准及教师培训和专业发展的分级体系。⑥“支持亲子计划”。奥巴马政府将为低收入家庭及初次妈妈提供家访计划，由专业人员对孕产妇、婴儿的身体及精神健康提供有效的帮助。⑦总统早期学习委员会。该举措将鼓励联邦和州之间、营利和非营利部门之间针对一些项目计划进行有效的对话。⁽²⁾

针对《不让一个儿童掉队法》（NCLB）实施实施过程中的经费不足、过于强调应试等问题，奥巴马政府对其进行了完善和改进。主要内容有:①改进评价机制。将资助用于对更高层次的技能进行广泛评价，这些技能主要包括学生应用技术、进行研究、参与科学调查、解决问题、提出自己的观点并为之辩护等能力，提出应该有及时的反馈以便教师改进教学促进学生学习；②改进责任机制。责任机制着眼于评价学生和学校的持续进步，采取不同于阅读和数学考试的评价办法，使学生能够持续在校学习直至毕业，而不是仅仅为了分数惩罚他们。

3.美国联邦政府高等教育阶段教育资助政策（1）美国联邦政府高等教育资助政策发展

美国联邦高等教育资助体系的发展以其不同时期的立法为标志，由专项资助向多元资助体系不断深化和发展。涉及的法律主要包括:专项资助时期的1944年《退伍军人就业法案》、1958年《国防教育法》、1945 年《富布莱特法》、1963年《高等教育设施法》、1964年《经济机会法》；多元资助体系时期的1965年《高等教育法》、1966年《国际教育法》、1972年《高等教育法修订》、1980年《教育部改组法》、《高等教育法1980年修正案》、《高等教育法1986 年修正案》、1990年《减少学生贷款拖欠的行动计划》、1993年《学生贷款改革法》、1993年《国家服务信用法》、1997年《减税法》、1997年《希望奖学金减税法》、1997年《终身学习减税法》等。

20世纪40年代中期至60年代初属于专项资助时期，主要体现在这一时期教育资助政策具有主体特定性、目标针对性以及内容指向性等方面。如1944年美国《退伍军人就业法案》（Serviceman’s Readjustment Act）中提出资助退伍军人进入高等教育机构学习；1958年的《国防教育法》（National Defense Education Act）体现了专项拨款的教育理念，法案要求提供专款用于“天才教育”和改进各校的“新三艺”（数学、自然科学、外语）教学；另外美国同期的其他立法也体现了专项拨款的特点。1945年美国国会通过的《富布莱特法》（Fulbright Act），主要目的是提供外国学者奖学金，以促进与各国的文化交流；1963年通过的《高等教育设施法》（Higher Education Facilities Act）规定，向高等教育的公立机构和其他非营利机构设施提供联邦补助金和贷款。

20世纪60年代中期开始，以1965年美国《高等教育法》（Higher Education Act）的颁布为标志，美国联邦政府高等教育资助进入多元化资助模式时期。1965年颁布的美国《高等教育法》，涉及美国高等教育资助的资助对象、资助方式、资助主体等诸多方面内容，是“美国历史上第一部在高等教育方面最系统、最完整的立法”。⁽³⁾从资助对象看，该法案资助高校图书馆建设、教师培训、大学生培养、教学设施综合利用等；从资助方式看，不仅包括向高校和教师提供拨款，还向本科生提供奖学金、低息贷款和工读机会；从资助主体看，除联邦教育部外，美国的国防部、原子能委员会、国家的航空和宇航行署等一些联邦机构也大量拨款专门支持由大学教师和研究生承担的科学研究。其后，1966年颁布的《国际教育法》（International Education Act）对资助对象进行了划分，涉及教师、学生、研究人员等多主体；1980年美国国会通过《教育部改组法》（Department of Education Organization Act），确定“联邦教育部”（United States Department of Education，ED）作为联邦资助的组织机构，促进美国联邦高等教育资助体系的深入发展和完善。

（2）美国联邦政府现行高等教育资助体系

美国联邦政府高等教育资助体系具有参与机构多层次、资金来源多渠道、资助性质多样化和资助目标多元化的特点，是典型的多元混合型资助模式。其资助类型主要包括助学金、助学贷款、工读计划、奖学金和减税计划等，每种资助方式涵盖若干不同的项目，各个项目在适用对象、申请条件等方面有不同要求。

① 奖、助学金计划

联邦三大奖学金计划包括“罗伯特·伯德荣誉奖学金计划”、“国家科学基金会奖学金计划”和“保尔·道格拉斯师范教育奖学金计划”，这三类奖学金也被称为“不以经济需要为本的资助”。其中“保尔·道格拉斯师范教育奖学金计划” 主要用来奖励优秀学生或师范生。

助学金可分为“基于经济需要的助学金”和“基于优秀的助学金”两类。“基于经济需要的助学金”是由美国联邦政府或州政府直接拨给高等院校，再由高校用于资助学生本人，是一种无偿的助学资金。此类项目支付给大学的资金，一般由联邦政府或州政府直接拨付给大学的助学基金会。只要是用于资助学生的资金，大学就拥有支配此资金的自主权，但获得拨款的大学必须从学费收入中提取不少于政府拨款l／9的经费作为配套经费。目前，美国“基于经济需要的助学金”主要有两种:佩尔助学金(Pell Grant)和弥补教育机会助学金(Supplement Educational Opportunity ，SEOG)，这两种助学金都是针对来自中低收入家庭的学生。“佩尔助学金”前身为《1965年高等教育法》设立的“教育机会基本助学金计划”,是1972年美国《高等教育法修订》的核心内容之一，也是美国目前最大最核心的助学金项目。“佩尔助学金”发放对象为低收入家庭的学生，所有达到法定申请标准的学生均可获得资助，是美国高等教育资助政策公平理念的保障线；“弥补教育机会助学金”资助目标是“特别困难学生”，所有达到“佩尔助学金”申请条件的学生都享有优先申请该助学金的权利。另外，“弥补教育机会助学金”的资助额度小于“佩尔助学金”的资助额度。

“基于优秀的助学金”中较具代表性的是“学术竞争力奖学金”（Academic Competitiveness Grant） 和“联邦SMART奖学金”（National Science and Mathematics Access to Retain Talent Grant），此类助学金体现了大学生经济资助理念的发展。“学术竞争力奖学金””为大学一年级和二年级学生分别提供年最高750美元和1300美元的资助，该奖学金要求学生同时具备申请“佩尔助学金”的资格。此外，对于二年级学生来说，还要求申请者已经完成被联邦教育部认可的“严格的中学学习计划”，且大学第一学年的期末平均积点在3.0以上；“联邦SMART奖学金”为学生提供最高4000美元的奖学金，该项目对申请者提出了更高的要求。首先，学生需拥有申请“佩尔助学金”的资格，而且学生需就读于颁发学位的四年制高校，需为全日制或者半日制学生，而且修读数学、科学（包括物理、生命科学和计算机科学） 工程或者关键外语等学科。其次，学生在校平均成绩需在3.0以上，同时必须已完成“严格的中学学习计划”。⁽⁴⁾

② 助学贷款

随着高等教育成文法及相关法律的逐渐增多,美国高校助学贷款制度有了一个相对独立的法律体系。从美国通过立法推进助学贷款制度的改革过程看,联邦政府的每项助学计划都是以立法的形式形成国家法令,再以法令在全国范围内推行资助项目。这既保证了资助的公正性、合法性和社会参与性,又增强了教育法案的权威性和导向性。⁽⁵⁾20世纪50年代起，美国制定了多项有关高校助学贷款的法律。如1958年颁布的《国防教育法》设立了“国防贷款计划”；1965年《高等教育法》授权联邦政府在继续提供“国防贷学金”的同时,设立“教育机会助学金”、“国家担保贷学金”和“校园工读机会”；《高等教育法1980年修正案》设立了“学生家长贷款计划”；《高等教育法1986 年修正案》设立了“学生补充贷款计划”；1993年美国国会通过《学生贷款改革法》,规定从1994年起开始“联邦直接学生贷款计划”，该法还规定“在1994年—1998年财政年度期间,要求联邦政府安排25亿美元的经费用以支持贷款项目的补助费用”。该法令将原来的“联邦家庭教育贷款”项目分解成“联邦学生直接贷款”和“联邦家庭教育贷款”两个项目,简化了以往繁杂的贷款操作程序,提高了工作效率,为借用贷款者提供了方便；1993年出台的《国家服务信用法》确认了国家和社会服务有限公司，该公司定性为民众志愿参加社会服务且具有很强吸引力的经济组织。公司每年向自愿参加者提供4725 美元的教育津贴,帮助他们继续接受更高的教育,此津贴至多可享受两年,帮助学生支付大学的费用或偿还学生贷款。另外，美国教育部分别在1986年、1989年和1991年提出了新的学生贷款的管理细则，美国教育部1990年提出的《减少学生贷款拖欠的行动计划》中，分别向高等院校、借贷机构、州级担保机构、鉴定认可机构及州政府提出了解决贷款拖欠问题的对策性建议，包括:①就学生的贷款责任向所有学生提供咨询；②同借贷机构密切合作,减少拖欠偿还；③提高学校的教育质量；④分析本校的拖欠问题,并采取适当的措施；⑤努力工作,减少由辍学而致的拖欠现象等。

美国助学贷款计划主要有五类:“帕金斯贷款计划” （Perkins Student Loan Program）、“斯坦福贷款计划”（Stafford Student Loan Program）、“学生家长贷款计划” ”（Parent Loans for Undergraduate Student，PLUS）、“学生补充贷款计划”和“联邦直接贷款计划”。其中“斯坦福贷款计划”和“学生家长贷款计划” 共同构成“联邦家庭教育贷学金项目”。

“帕金斯贷款计划”(Perkins Student Loan) 最初是由1958 年《国防教育法》确定的,原名为“国防贷款”,20 世纪80年代后开始改为“帕金斯贷款计划”。“帕金斯贷款计划”是由学校向家庭经济特别困难的本科生及研究生发放，优先考虑获得“佩尔助学金”的学生。贷款的额度和发放标准有学校确定，但本科生贷款最高不得超过为5500美元，研究生和攻读专业学位的学生贷款上限为8000美元。学生在校学习期间的利息由政府支付,学生毕业或离校后9个月开始还款,在各项贷款中利息最低。⁽⁶⁾

“斯坦福贷款计划”(Stanford Student Loan) 原名“国家担保贷款，由《1965年高等教育法》设立, 20世纪80年代后期改为现名。“斯坦福贷款计划”是美国最大也是最重要的学生贷款项目,该贷款项目约占联邦担保学生贷款总额的4/ 5 ,其资助的对象为“有经济资助需要的学生”。根据申请学生的家庭条件不同分为“有补贴的贷款”和“无补贴的贷款”。接受“有补贴的贷款”的学生在校期间以及毕业后6个月的偿还延期期限内可以免予支付利息。“无补贴的贷款”的学生虽然获得的贷款额度高于有补贴的贷款，但不享受在校期间以及毕业后6个月内免予支付利息的优惠。此外，“无补贴贷款”的获得者所需交纳的管理费和保险费较高。⁽⁷⁾

“学生家长贷款计划”(Parent Loan For Under2graduate Students ,简称PLUS) 根据《高等教育法1980年修正案》设立,贷款对象为有良好银行信贷纪录的大学生家长,由政府提供担保,每年的贷款限额为学生上学的“直接教育成本”减去学生所获其他资助的差额。贷款采浮动利率，但其最高利率仍低于普遍商业银行贷款利率。

“学生补充贷款计划”(SLS) 根据《高等教育法1986年修正案》而设立。贷款对象为经济独立于父母的学生,年最高贷款额为“教育成本”减去借贷人所获资助额之差额,利率属于所谓市场最惠利率。

“联邦直接贷款计划”( Federal Direct Student Loan) 根据1993年国会通过的《学生贷款改革法》设立,于1994 年开始实施该项目包括直接贴息贷学金（subsidized）和直接不贴息贷学金（unsubsidized）以及直接PLUS贷款项目。该计划采取独特的联邦教育部还贷方式，即联邦教育部是这一贷学金的借贷人，联邦教育部将每年拨款至部分大学，学生从大学得到贷学金，毕业后直接将还款交还给联邦教育部。该贷款计划目的在于降低贷款拖欠偿还率和有利于管理。根据美国国会预算委员会估计,如果联邦直接贷款顺利实施,联邦政府每年可节约资金43 亿美元。⁽⁸⁾

针对助学贷款美国政府制定了可供学生选择的灵活多样的还款方案。这些方案包括:标准还款计划(Standard Repayment) 、延期还款计划( Extended Repayment) 、渐增还款计划(Graduated Repayment) 和按收入比例还款计划( Income Contingent Repayment)；若学生贷款发生拖欠，除了将拖欠情况报告给信用局,还会受到以下惩罚: ①失去申请延期还款及债务免除的资格；②授权税务部门从个人所得税中扣除；③将拖欠者名字在媒体上曝光；④对恶意拖欠者的最严厉惩罚措施是诉诸法律,由法院强制执行。

③ 联邦工读计划

联邦工读计划（Federal Work Study Program，FWS）是一项由联邦政府出资，为接受高中后教育学生到非营利机构、政府部门从事兼职工作提供经济资助的一种学生资助方式。联邦工读计划由1964年颁布的《经济机会法》设立，后《1965年高等教育法》再次确认该计划，并且扩充了政府资助的经费。学生的工读报酬可以直接抵消学生的学费、住宿费以及一些其他的学校服务费用。学生参与联邦工读计划获得的收入与其工作性质挂钩，时薪要求不低于联邦政府规定的最低薪资标准，每位学生每年的工读预算由学生的实际需要、个人申请时间以及学校当年获得联邦工读经费的规模而浮动。同时，学生的工作内容一定程度上受联邦政府政策限制。⁽⁹⁾

④ 减税计划

减税（Tax Credit）是美国联邦政府采取的一种大学生资助政策。1997年《减税法》、《希望奖学金减税法》（Hope Scholarship Credit） 和《终身学习减税法》（Lifetime Learning Credit）的通过，构成了20世纪末美国联邦学生资助体系的一大变革。《希望奖学金减税法》规定，至少一半时间以上在政府认可的中学后学校就读的学生，其家庭的收入税，第一年可减免1000美元，第二年可减免500美元。《终身学习减税法》在《希望奖学金法》基础上进一步延伸，该法对接受《希望奖学金法》资助两年后的学生，就读于国家认可的学校三、四年级的学生，每年免去其家庭1000美元的税收。⁽¹⁰⁾

⑤ 奥巴马对教育资助政策的改革和完善

在奥巴马教育新政中，高等教育资助计划处于优先地位，该计划旨在使学生和家长负担得起高等教育费用。其主要内容包括:①机会税收优惠计划。该计划要求受资助的大学生每年从事100小时无偿的社区服务，达到此要求的学生家庭可享受4,000美元的退税优惠。这笔钱足以支付公立大学2／3的学费或大多数社区学院的全部学费。⁽¹¹⁾②助学金。奥巴马计划去除《联邦学生资助法案》（FAFSA）中复杂的计算程序，简化助学金的申请过程。③大学入学准备。奥巴马政府将提供2,500万美元作为各州的配套资金，开发早期评估项目，通过该项目可以使11年级的学生及其家庭及时决定毕业时是否能上大学。④佩尔助学金。奥巴马政府将佩尔助学金额度增至5400美元，并确保低收入家庭的学生接受佩尔助学金资助的最大额度不断递增。⑤注重社区学院的伙伴关系。该计划通过资助有较高需求的职业和技术教育、实施新的文科学位联合培养计划以及奖励那些增加毕业生数量、将学生送入四年制院校的社区学院，来提升社区学院的实力。⑥银行资助。奥巴马政府将废除那些昂贵的私人贷款计划，直接为学生提供资助。⑦奥巴马决定大幅度提高联邦帕金斯贷款（Federal Perkins Loans）的额度。奥巴马的高等教育计划旨在扩大高等教育的普及并为有需要的人群提供资助，尤其对于低收入人群而言，大学或者职业教育程度对他们的家庭及以后的经济状况有着十分重要的改善作用。毫无疑问，奥巴马的高等教育资助计划将为美国高等教育带来重大的变革，无论是学生选择上大学、家长提供资助方面还是大学支配自己的经费方面都将发生变化。⁽¹²⁾