美国高等教育政策的实施

二、美国高等教育政策的实施

(一)大学建立：

1.私立大学

美国的私立大学开始于殖民地时期，在1636年—1769年间效仿英国牛津和剑桥大学成立了哈佛学院、威廉和玛丽学院、耶鲁学院、新泽西学院、金斯学院、费城学院、罗德岛学院，女王学院、达特茅斯学院。所教授课程沿袭了英国的传统，为培养社会精英和传教士而服务。由于1819年达特茅斯学院案的判决，私立大学的地位得以确立和巩固，时至今日，私立大学成为培养社会精英的高等教育机构。二战之后随着美国高等教育的普及和对教育资源的巨大需求，各种私立学校发展迅速，根据美国国家教育统计中心的统计，从1988到2002年的十几年间，可授予学位的营利性两年制院校的数量增长了81. 6%，从占两年制大学总数的19%增长到了29%;四年制的营利性学位授予院校的数量增长了46. 0%，从占四年制大学总数的不到3%增长到12%。同期公立两年制院校的数量增长了9. 9%，公立四年制院校的数量增幅为5. 5%;私立非营利性两年制院校的数量下降了29%，私立非营利性四年制院校的数量仅增长4. 1%。^[28]

如今美国高等教育私立机构的数量已经远远超过公立院校，正是因为私人利益有了保障，企业界热衷于捐赠办学。1965年的《高等教育法》和1972年的“佩尔奖学金计划”都涉及对私立高校和学生的资助，大大促进了私立大学的建立。

2.赠地学院和公立大学

赠地学院成立之初完全是为工业和农业技术培养人才，它注重生产实践，确立了应用科学与工农业生产技术专业学科在高等教育中的地位。并且在威斯康星思想的指引下，美国高校实现了教学、科研、服务的三大职能，使知识服务于大众，成为全世界高校建设的标准。在1862年《莫里尔法案》及其修正案的推动下，全美各州利用联邦政府无偿划拨的土地和买卖土地的资金组建了农工学院。为了完善两个莫里尔法案，实现赠地办学，加强农业教学，联邦政府先后于1887年颁布《海奇法》及1914年颁布《史密斯—利弗法》，通过政府立法追加拨款的方式，建立农业试验站和农业推广站。在培养农业和其他方面人才的同时，为了适应时代形势的变化，针对新的科学技术许多赠地学院开设了大量的新兴学科，研究新领域。随着规模的不断扩大和新课程的调整，这些赠地学院逐渐演变成为公立大学。时至今日，全美一共拥有赠地学院105所，遍及全美各州^[29]，其中很多已经发展成为文、理、工多学科的综合性大学。

3．社区学院

美国社区学院的形成和联邦政府一系列职业教育法案的颁布是分不开的。依照《莫里尔法案》成立了一批以赠地学院为主的农工学院，其后有一部分逐渐转变为公立社区学院。1963年联邦政府颁布《职业教育法》，其目标是维持、扩展和改进职业教育，使所有社区、所有年龄的公民都有平等的机会接受高质量的训练和再训练。美国大众重视能够直接面向就业的职业教育。在这种背景下，社区学院迅速地发展起来。1968年又通过了《职业教育法修正案》，进一步强调社区学院的重要性，并增拨款项，扩大教育范围。“招收高中生的两年制技术学院和社区学院，由1963年的701所增加到1977年的1944所，增至2～7倍”^[30]。

由于社区学院大多由地方社区管理，又以本社区学生为主，采取就近入学，生活费、交通费和学费都比较便宜，而且办学灵活，所授课程也符合当地经济发展的需要。2001年秋季美国高中毕业生总数为二千五百多万人，升入高校的学生总数是一千五百多万人，高校入学率是61.7%，其中大约50%的大学生在社区学院里学习。^[31]社区学院无处不在，能够满足各地、各类人群对终身教育的需求。实施多种教育，满足了对终身教育多样性和灵活性的需求，满足了终生学习中提高劳动力就业能力的客观需要，促进了终生教育机会的均等，大大拓展了社区学院的发展空间。据2005年2月的统计，美国目前有社区学院1157所，在校学生人数为一千一百六十多万，占美国高校在校生总数的46% 。^[32]

4．职业教育

美国的职业教育是科技飞速发展催生的产物。美国社会为适应高速的经济发展需要大批专业技术人才而制定了一系列职业教育法，其中包括1963年《职业教育法》、 1968年《职业教育法修正案》、 1974年《生计教育法》 。美国接受职业教育的人数迅猛增加，至20世纪70年代末，美国各类职业院校在校学生总数近三千万人。这些接受过职业教育的学生具备较好的专业技能和素质，就业率在90%左右。^[33]联邦政府颁布职业教育系列法案，通过政府与企业合作发挥职业教育和技术训练的功能，帮助州政府推广、发展和改善职业教育。同时联邦政府通过财政拨款支持个人接受职业教育。美国职业教育早期只是在赠地学院运动中各州建立的农业和机械工艺学院，用于改善黑人和有色人种教育。到了19世纪初，工业革命的发展需要大量的技术人员，初级学院运动蓬勃发展，大量涌现出由私人资助的和由教会开办的两年制学院，产生了对职业教育的立法需要。在1917年《史密斯—休斯法案》的立法支持下，职业教育获得联邦政府的资助。到二战结束后，私立社区学院的名称取代了初级学院。由于《退伍军人权利法案》的实施，政府投入大量的财政拨款，入学人数迅速增加，职业教育趋于大众化。1958年的《国防教育法》使职业教育成为高等教育资助的一分子，全国创办的两年制社区学院到1961年已达678所。1990年国会通过了《金斯职业应用技术教育法》后，进一步促进了其发展，20世纪90年代中期，美国有公立两年制学院1024所，接收注册学生550万，有私立两年制中等教育后继职业学校学生23.8万人，两年制学院学生近600万。^[34]

除了两年制职业学院以外，美国还有大批公司大学活跃在职业教育舞台上。公司大学成形于公司内部但却为组织外部的相关成年人提供教育和职业训导，这也是美国高等教育中职业教育领域的有生力量，但目前还没有重要的联邦法律是有关于公司大学建立的。

（二）成员管理

1.招生制度

美国每个大学具体的招生政策有较大差异性，这是由美国高等教育具体事宜管理权限归属于各州和各学院而决定的。但我们仍能找出其招生体制所依据的宏观政策以及这些宏观政策对招生制度的影响。

1961年，由肯尼迪总统颁布的《平权法案》规定，在就业和入学方面不仅要消除种族和肤色歧视，而且要充分给予少数民族学生以优先考虑和优先的机会。1964年的《公民权利法》又规定了所有公民，不分种族、性别、肤色和民族都享有平等的受教育的权利和机会。

《平权法案》虽然是一项政治法案，但它对美国大学招生的影响很大。本来是一项旨在照顾少数族裔的政策，但在实施时常常不能很好地把握尺度，甚而引发了白人起诉对少数族裔过度照顾的大学。例如1997年，底特律一位白人高中毕业生的入学申请被密歇根大学拒绝，她认为该大学故意照顾少数族裔的入学申请因而对她构成反向歧视，遂将该大学告上法庭。直至2003年，美国最高法院才作出最终判决，认为大学在作出录取决定时可以考虑学生的种族，但绝不能刻意增加对少数族裔的录取比例或硬性规定降低对少数族裔的招生标准。^[35]

可以说美国的宪法、《平权法案》、《公民权利法》、《高等教育法》等都对高等教育招生的公正和平等作出了宏观上的规定。每个美国高等教育机构在招生时所实行的具体方法有所差异，但公正、公平兼顾各个族群利益的总体原则是不变的。

2.经济资助

随着联邦立法及州政府相关法律的不断出台，美国高等教育资助制度有了一个独立完整的法律体系。美国联邦教育法案实际上就是一部关于如何拨款和怎么花钱的法案。例如《退伍军人权利法案》通过资助退伍军人为其提供学费和生活费；《高等教育法修订案》增加联邦政府的教育拨款；《国际教育法》为留学生提供奖学金；《经济机会法》为大学生提供了“勤工助学”项目。美国高等教育法案基本都涉及经费或物资的资助问题，并以大量的篇幅来规定资助的项目﹑额度﹑分配方式﹑申请条件﹑如何使用﹑由谁来监督等内容。联邦政府通过资助政策及立法影响到各州对高等教育的投入。美国高等教育拨款资金是由多方面来投入的，其中大多数的资金是由联邦政府和各州政府提供，其次是大学自筹和社会各界捐助。每个州都在联邦法案的基础上根据本州的经济和财政状况设立相应的资助方案，如奖学金、困难补助金、无息贷款等。大多数联邦政府和州政府资金都用于资助就读于本州的当地学生或扶持当地急需或薄弱的专业。还有一些资金来源于企业集团、基金会、民间机构和宗教组织等，他们或提供贷款或设立专项奖学金。就是这些各种渠道的资金汇集在一起，形成了一套完整的、灵活多样的高等教育资助网络，为美国社会培养了大量的人才。

3.教授终身制

美国大学终身教授制度是为充分保护教师的学术自由权利而建立起来的。1940年，为了支持学术自由和规范终身教授制度，美国大学教授协会颁布了《1940年关于学术自由和终身教授制的宣言》 （1940 Statement of Principles on Academic Freedom and Tenure） 。该宣言指出：建立大学是为了社会大众的公益，而非教师个人或教育机构的私利，能否自由地探讨和展示真理对这种公益起着重要的作用。因此，学术自由对实现这种公益是不可或缺的。为了实现大学的理想，一是要确保教学和科研活动的自由，二是要提供必要的经济保障，以确保大学能够吸引有才华的人士，而终身教授制度是达到这一特定目的的最好的制度。自1940年以来，终身教授制度作为一项常规性制度为全美各大学所接受并付诸实践。总的看来，全美各个高校的终身教授制度都以捍卫学术自由为终极价值取向，坚持聘任条件的高标准，强调选聘及解聘程序的公正性、公开性和合理性。在自由、平等、民主精神深入人心，个人主义和实用主义盛行的美国社会，终身教授制度为民众所理解和支持，在弘扬和捍卫学术自由理念、保障教师职业安全，促进文明进步和科学昌盛等方面有着深远的意义和重大影响。

4.教师问责制

二战后，美国高等教育经过高速发展，从大众化逐步走向普及化，大学体系的广度和招生的规模都越来越大，由此必然引发教学和科研质量的下降，与此同时，学校管理问题也变得日益突出。经营高等教育机构所使用的公共资源庞大而其效率却十分低下，在这种条件下，问责制呼之欲出。从《高等教育法》及其修正案、《美国2000年教育战略》、《2000年目标：美国教育法》开始，联邦政府开始对教师和教育质量实行问责制。

美国高等教育的问责制分为两个不同的阶段和类型：第一个阶段属于高等教育问责制的起步和成形阶段，通常由州立法机构指定计划，对学校资源的流向进行规范以及对学校成本进行控制。但随着高等教育经费变得越来越紧张、各高校间生源竞争加剧，学生和家长对高校提供的教育质量和效率提出了更高的要求，这便使得高校的问责制转向第二个阶段，即对高校教育绩效的问责。此时几乎美国所有的州都有了某种形式的高校问责制度设计，主要形式有绩效报告、绩效预算和绩效拨款。^[36]

(三)体制运行

1.学校设施

1963年12月18日，由约翰逊总统签署生效的《高等教育设施法》主要是针对高等院校建设提供联邦资助。法案要求联邦政府为合法的公立或其他非营利性高等教育机构（教会学校以及为宗教崇拜而建立的场所除外）提供拨款或贷款来资助校园建设、修缮或改善某些学术机构的条件。

在此法案的指导下，联邦政府的资助主要用于教室和实验室的建设，从某种程度上讲，教室、实验室和校舍的增加使招生人数的增加成为可能，从而使经济困难学生的入学率得到提高。另外，联邦政府的资助还被用于建立或改善研究生院以及研究生合作培养中心，此举措增加了国家所需的关键学科的教授人才的数量，在提升高等教育“软件”上贡献颇大。

除了1963年的《高等教育设施法》以外，1971年，美国最高法院在“蒂尔顿·理查森” （Tilton v. Richardson）一案上的判决决议十分值得关注。虽然该决议并未成为法案，但其重要性不亚于《高等教育设施法》 。这一决议要求联邦政府要为私立宗教学院和大学的设施建设拨款，弥补了《高等教育设施法》只允许为教会学校以外的公立或非营利性高等教育团体拨款的缺陷，因此成为对《高等教育设施法》的重要补充。^[37]

《高等教育设施法》和最高法院在“蒂尔顿·理查森”一案上的判决共同造就了当今美国联邦政府对帮助公立大学和私立宗教学院进行设施建设而拨款的问题上采取平等态度的局面。美国的高等教育体系整体呈现出如此发达和繁荣的现状与这些法案和决议的实施有很大关系。

2.课程设置

美国大学的选修课和核心课程的设置受其学术自由理念的影响。殖民地时期美国大学只有一些照搬英国大学设置的古典课程，认为只有古典的人文学科，才能提供智慧、教化世人，培养出有真正教养的人。随着美国西部的开发、南北战争的结束，生产力得到了迅猛的发展，广袤的美国大地需要大量的劳动力去开垦，这些拓荒者需要农业、工业技术人员，科学技术对经济的促进作用日益明显。传统大学只教授古典课程培养法官、政客、医生和牧师，已经不能满足社会的需要。1862年通过的《莫里尔法案》及其相关的一系列修正案，在美国各州成立了赠地学院，其主要教授的课程就是农业技术和工业技术，为当时社会经济的发展提供必需的科学技术人员。1869年查尔斯·威廉·艾略特在哈佛大学开始了课程改革，取消必修课，全部改成选修课，增加自然科学和应用科学课程。哈佛大学从此实现了由培养社会贵族向培养专业技术人才的转变，使得所有学科在大学里都处于同等地位。

美国大学课程经历了将近百年的发展，在步入工业化时代后，美国产生通识教育和专业教育两种模式的教育理念，在实践过程中，课程的设置发展成按学科分类。

20世纪60至70年代，随着现代科学技术的发展，美国参与世界竞争和国际化的需要，美国大学开设培养国际人才的课程，形成了高等教育国际化的趋势。美国高等教育国际化是世界经济一体化的必然产物，顺应现代科技、经济发展的趋势。随着经济全球化的深入发展，美国高等教育国际化已从边缘因素逐渐成为影响高校管理、规划、培养目标和课程设置的一个重要因素。在此影响下，美国高校的学科设置涉及:学生国际交流、教师互访与国际交流、国际化的专业课、学校间国际合作、国际研究与外语培训。1958年的《国防教育法》和1966年的《国际教育法》都在强调高等教育的国际化。

20世纪90年代初克林顿总统制定的《2000年目标:美国教育法》强调，必须通过学校的课程将全球化的观念教授给学生，并且学校应该建立一种开放性、国际性的学习环境，使学生在此氛围中受到全球观念与意识的熏陶。